PPA, FAZENDA, PLANEJAMENTO
E AS MENTIRAS PLAUSÍVEIS SEGUNDO KEYNES
Paulo R. Haddad
Na Constituição de 1988, estabeleceu-se a base fundamental para a sistematização do planejamento no Brasil, cabendo destacar o Artigo 165 na sua versão original:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
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§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.
Essa sabedoria convencional da Constituição de 1988 foi politicamente pensada para sistematizar as ações de curto, médio e de longo prazo de cada mandato presidencial. Especificamente, o plano de longo prazo define, a partir de consultas formais e informais à sociedade civil, o país que queremos para as atuais e futuras gerações. As suas diretrizes são a base fundamental para orientar as LDOs e os Orçamentos anuais. Tudo isto deve estar em sintonia com os compromissos eleitorais do novo mandato presidencial, o qual se torna o principal responsável pela implantação de um processo de desenvolvimento sustentável no Brasil (= crescimento econômico globalmente competitivo + equidade social + sustentabilidade ambiental).
Desde 2014, o Governo Federal vem concentrando os seus recursos humanos e institucionais na formulação das políticas de curto prazo, ora no combate à aceleração inflacionária, ora no ajuste das contas públicas. Com a exceção solitária de algumas iniciativas setoriais de poucos órgãos da administração direta e indireta, as atividades de planejamento de médio e de longo prazo vem sendo postergadas.
O fundamento conceitual dessa estratégia tem sido o modelo fiscal expansionista, gerado na onda do neoliberalismo, o qual propõe que, sem equilibrar as contas consolidadas do setor público, a retomada do crescimento econômico é praticamente impossível. Uma das implicações desse fundamento político-ideológico é a necessidade de se controlar o sistema de planejamento (“uma fonte incessante de novos gastos públicos”) e limitá-lo, formal e informalmente, ao Ministério da Fazenda, o Vigilante da austeridade.
Para economistas que tiveram sua formação profissional estritamente nos mercados financeiros onde, em geral, o que conta são as decisões especulativas de um dia após o outro, o planejamento de longo prazo pode ser considerado uma atividade supérflua. A sua preferência é por eliminar incertezas induzidas pela política econômica que impactam negativamente as suas expectativas racionais. Daí o mercado financeiro celebrar esse modelo de política econômica que põe ordem num “governo gastador” e no “excesso dos gastos privados” através de taxas reais de juros exorbitantes.
Todo governo tem que dispor de estruturas de planejamento, que possam exercer as funções programáticas de mitigar, de compensar e de transformar. Mitigar certos impactos maléficos e desastrosos, como os das mudanças climáticas. Compensar muitas desigualdades sociais, como a concentração da renda e da riqueza. Transformar estruturas produtivas anacrônicas com a incorporação de inovações científicas e tecnológicas.
O hábito que se criou nas burocracias estatais, desde o fim das últimas experiências bem sucedidas de planejamento de longo prazo, no início dos anos 1980, de atuar através de uma sequência interminável de intervenções casuísticas não pode perdurar. Sem uma perspectiva de longo prazo em suas ações, dizia Jean Ladrière, da Universidade de Louvain, os agentes e as instituições governamentais se entrelaçam nos mecanismos que eles próprios criaram e passam a ser conduzidos por uma espécie de processo acumulativo aparentemente sem limites. Ao sobrepor ações de curto prazo, desencadeiam forças que não podem controlar, induzem efeitos inesperados, promovem desencontros e expectativas e chegam à perda de confiabilidade junto à opinião pública. O tempo da economia e o tempo da política se confundem gerando decisões casuísticas ou oportunistas, ficando o sentimento na população de que a economia caminha sem rumo.
É preciso articular as políticas econômicas de curto prazo (de austeridade fiscal, por exemplo) com o planejamento de longo prazo, o qual funciona como uma lanterna de popa a orientar o que fazer e como fazer também no curto prazo, sem comprometer os objetivos de longo prazo, uma orientação indispensável para que os governantes possam executar os seus compromissos prioritários junto à população.
À época de sua criação, o Ministério do Planejamento era responsável por múltiplas funções. Dentre elas, destacava-se a função de coordenação geral das políticas, programas e projetos do Governo Federal. Incluía também a articulação com as ações que envolvem Estados e Municípios. Essas ações são de natureza multissetorial e multirregional, necessitando de diferentes dimensões programáticas. São ações interdependentes e transversais para alcançar um objetivo de interesse comum dos órgãos da administração direta e da administração indireta e de absoluta e inequívoca prioridade para o povo brasileiro. São ações que estejam integradas às políticas públicas renovadas para se adequar aos tempos presentes.
A coordenação geral dessas diferentes ações não pode ser realizada por um Ministério setorial, mas pelo Ministério de maior centralidade administrativa, que tenha como missão institucional coordenar todas as ações governamentais nas quais a transversalidade institucional ocorra.
No afã de implantar a doutrina do liberalismo econômico à outrance, foram levadas de roldão pela atual administração diversas funções que eram exercidas pelo Governo Federal. Entre essas funções destaca-se a de coordenação geral. O sistema de planejamento foi reduzido a um braço orçamentário do Ministério da Economia que, eventualmente, publicava um "plano de governo" no Diário Oficial, que ninguém sabe e ninguém viu. Plano tem que ter a participação dos segmentos organizados da sociedade civil na sua elaboração, implementação, controle e avaliação. O Plano é elaborado e implementado para realizar as aspirações da sociedade civil. Sem um plano consistente no curto, no médio e no longo prazo, como dizia um deputado inglês, o Governo fica como Cristóvão Colombo - quando saiu do Porto de Sevilha não sabia para onde ia, quando chegou à América não sabia onde estava e o tempo todo pago pelos contribuintes espanhóis.
Toda experiência bem-sucedida de planejamento é permeada, destacadamente, por duas instâncias formais. Uma instância teleológica, onde se delimitam finalidades, objetivos e metas a serem perseguidos. E uma instância processual, onde se definem os procedimentos ou conjunto de etapas, de estágios e de módulos, de métodos a serem mobilizados, levando em consideração as próprias vicissitudes de sua implementação.
Visto pela ótica das duas instâncias, pode se afirmar que, atualmente, o Brasil é um país que caminha a partir de decisões ad hoc, numa sequência de casuísmos de curto prazo, o que deixa a economia sem rumo, nas “mãos invisíveis” dos mercados que, frequentemente, se transformam em punhos cerrados contra os direitos sociais da população.
Quando procura se distanciar do contexto histórico utilizando uma linguagem abstrata, ao nível da instância teleológica, utilizada para camuflar os conflitos implícitos em propostas genéricas, começam a surgir os verdadeiros dilemas a serem enfrentados, visto que existem conflitos de objetivos e metas nas ações finalísticas entre grupos e classes sociais, regiões, setores produtivos.
É evidente que em um ambiente de tantas incertezas ao nível econômico e político de um país imerso em processos de estagnação econômica, de empobrecimento da população e de degradação ambiental, planejar o futuro é uma aventura de grande risco político. Mas como diz Peter Drucker: "Existe o risco que você não pode jamais correr, e existe o risco que você não pode deixar de correr".
Os PPAs elaborados nos últimos anos foram meros documentos formais necessários para exercer o ritual do Art.165. Serviram também para equipe econômica ir enrolando as demandas dos Ministérios e Órgãos Setoriais transferindo as suas necessidades de recursos fiscais e financeiros do presente para uma cornucópia imaginária no futuro. Foram PPAs que escancaravam o seu ilusionismo quando se construiam os fluxos de caixa plurianuais necessários para sua execução. Funcionavam como “as mentiras plausíveis” mencionadas por Keynes.
Num seminário realizado nos EE.UU, o grande pensador econômico Abba Lerner defendia o argumento do que se denomina de finanças públicas funcionais para superar recessões econômicas e provocou um debate sobre as políticas econômicas propostas por Keynes que se preocupava com a política fiscal, dívida pública e tudo isto. Keynes olhou para o lado para ver se havia alguém da imprensa e criticou “É a arte dos governantes dizer mentiras, mas precisam ser mentiras plausíveis”.