ANOTAÇÕES PARA O NOVO LUSTRO DA ECONOMIA BRASILEIRA: 2026 A 2030- A GRANDE TRANSFORMAÇÃO -

II. O QUE FAZER COM O PLANEJAMENTO NOS ESTADOS?

Paulo R. Haddad

Belo Horizonte Janeiro/2026

APRESENTAÇÃO

A partir do início de 2026, deverá ocorrer um amplo conjunto de debates, durante o processo eleitoral, relativo ao futuro da economia nacional e das economias estaduais. Elaborei 10 textos que, a partir de minhas experiências de planejamento nos três níveis de governo, durante algumas décadas, poderão eventualmente ser úteis como subsídios atualizados para propostas de planos, políticas públicas e projetos dos candidatos à Presidência da República e aos governos estaduais.

Esses textos se referem ao resgate dos processos de planejamento de médio e de longo prazo, à avaliação das políticas públicas em andamento, à articulação das políticas macroeconômicas de curto prazo com as políticas de desenvolvimento sustentável (=crescimento econômico globalmente competitivo + equidade social + sustentabilidade ambiental) e às propostas da estrutura de novos planos de governo. O décimo texto irá conter um esboço de uma proposta para uma Grande Transformação do Brasil, no próximo lustro

"Onde fica a saída?

Perguntou Alice, ao gato que ria;

Depende, respondeu o gato;

De que? replicou Alice;

Depende de pra onde você quer ir..."

"Dizem que o tempo resolve tudo.

A questão é: quanto tempo?"

"A única forma de chegar ao impossível é acreditar que é possível."

Alice no País das Maravilhas

Lewis Carroll

INTRODUÇÃO

Em 1965, quando exercia o cargo de Ministro do Planejamento, afirmava que a solução dos problemas macroeconômicos do Brasil não seria sustentável se não houvesse um tratamento diferenciado e integrado para o equilíbrio fiscal dos estados e dos municípios. Na elaboração do Programa de Estabilização Econômica (PAEG), juntamente com então Ministro da Fazenda, chegou a cunhar a expressão “inflação federativa” para afirmar que a estabilidade monetária não ocorreria se não fossem equacionados os mega déficits fiscais dos estados e municípios à época.

Se acontecem rebeliões em presídios, se filas se formam nos centros de saúde e no transporte coletivo, se ocorrem defasagens na remuneração do funcionalismo público dos estados e municípios, a qualidade de vida do cidadão comum cai sensivelmente: menos segurança, mais incertezas e mais desalento sobre o que poderá ocorrer no seu dia a dia. É bom lembrar que, em seu conjunto, os estados e municípios, durante vários anos desse século 21, contribuíram positivamente com superávits fiscais para a formação do superávit primário do setor público consolidado brasileiro. E que a deterioração acelerada das finanças públicas de alguns estados e municípios é um evento relativamente recente, embora previsível.

Papel central na crise fiscal é, sem dúvida, a má gestão operacional e estratégica das contas públicas de alguns estados e municípios, a ponto de perderem o controle da evolução das suas despesas correntes, as quais avançaram celeremente sobre suas receitas líquidas. Há casos também de contaminação das epidemias da corrupção administrativa avassaladora em órgãos da administração direta e indireta, estaduais e municipais. Mas, ao contrário, em muitos estados e municípios a fragilização de suas finanças ocorreu, predominantemente, como consequência das mazelas econômicas e sociais do baixo crescimento econômico que assolou o País desde 2014.

Estados e municípios perderam expressivas receitas tributárias próprias e de transferências do Governo Federal num contexto em que as suas despesas eram rígidas e inflexíveis por causa de decisões constitucionais e políticas assumidas no passado, assim como da expansão dessas despesas pela pressão da demanda dos desempregados e da classe média empobrecida sobre os serviços públicos de saúde educação e segurança.

Em países de grande tamanho e com regiões heterogêneas, os ciclos das economias estaduais e suas áreas geográficas são bastante diversificados em relação ao próprio ciclo da economia nacional. Há dois fatores de maior destaque para analisar como uma recessão econômica chega diferenciadamente aos estados e municípios: um estrutural e outro diferencial. As economias estaduais e municipais, cuja estrutura produtiva apresenta maior grau de especialização em setores globalmente competitivos, irão se destacar com taxas elevadas de crescimento, apesar da recessão. O segundo fator se refere ao componente de desempenho diferencial das organizações produtivas regionais ou locais que se reestruturaram e se tornaram competitivas globalmente pós-abertura econômica dos anos 1990, levando o desenvolvimento às áreas em que se localizam.

Se o Governo Federal não ampliar o escopo de seu ajuste fiscal e se concentrar apenas no equilíbrio de suas próprias contas, poderá ser surpreendido pelo tamanho dos imensos déficits fiscais e desequilíbrios previdenciários dos estados e municípios e seu potencial de instabilidade política e tensão social no médio prazo. Como dizia o filósofo “Quem não sabe o que busca, não identifica o que acha”. Planejar é preciso.

A. O QUE FAZER COM O PLANEJAMENTO NOS ESTADOS?

Quando se instituiu o Sistema Nacional de Planejamento, a partir do final dos anos de 1960 e início dos anos 1970, havia, no Governo Federal, um sistema de articulação e de coordenação com os Sistemas Estaduais de Planejamento. Como o Governo Federal dispunha de um superavit primário em torno de 5% do PIB, resultante da reforma tributária Campos - Bulhões de 1965, controlava recursos fiscais livres não somente para a realização de seus programas e projetos, mas também para apoiar a implementação de muitos planos estaduais de desenvolvimento.

Particularmente, quando nos estados havia alguns problemas de interesse de um plano nacional de desenvolvimento (projetos de investimento nos processos de substituições de importações ou de promoção de exportações, de avanço da fronteira agrícola, de redução dos desequilíbrios regionais de desenvolvimento, de inovações cientificas e tecnológicas, etc.), eles poderiam contar com o suporte dos instrumentos fiscais e financeiros sob controle da União.

Era comum que muitas unidades da Federação realizassem os seus planos de governo dentro do estilo de planejamento clássico - a elaboração do diagnóstico de problemas e possibilidades, o estabelecimento de objetivos e metas, a adequação de instrumentos de intervenção para fazer acontecer os objetivos e metas, o sistema de controle e avaliação do processo -, e compartilhassem a sua implantação com o apoio de órgãos da administração direta e indireta do Governo Federal.

Historicamente, observa-se que, a partir dos anos de 1970, os estados começaram a abandonar o estilo de planejamento clássico e caminharam em direção ao estilo de planejamento para a negociação. É princípio básico para a factibilidade do estilo de planejamento clássico que o número de objetivos e metas fixadas deve ser pelo menos igual ao número de instrumentos que o poder público controla; ou seja, o governo não pode estabelecer mais metas do que o número de instrumentos de que dispõe, sob o risco de quebrar a consistência lógica de um plano.

A principal explicação para a emergência do planejamento para negociação, ocorrida durante o ciclo de autoritarismo político iniciado em 1964, foi o esvaziamento, pelo Poder Central, dos instrumentos de política econômica de que os estados podiam lançar mão para atingir determinados objetivos de desenvolvimento econômico e social. O planejamento passou, então, a ser compreendido como o desenvolvimento máximo da capacidade latente de negociação dos estados, onde se tornava dominante a disputa por recursos de fundos e programas definidos exogenamente pelas agências nacionais e internacionais de planejamento e de fomento, portanto, dentro de um novo estilo de planejamento para a negociação.

Desde o final dos anos de 1980, com o avanço da democratização do País e a ampliação das eleições diretas para todos os níveis do governo, novas funções de planejamento foram se acoplando às administrações estaduais, destacando-se as funções de reprogramação endógena, de compensação e de ativação social. A estratégia de reprogramação endógena visa a reorientar a alocação dos recursos da administração direta e indireta sob o controle do poder público estadual para atender, em termos de eficiência e de eficácia, as mudanças em sua agenda de desenvolvimento (ver, por exemplo, as experiências de “choque de gestão”). A estratégia de políticas compensatórias procura analisar os efeitos das políticas macroeconômicas e setoriais do Governo Federal sobre economias estaduais específicas, através da discriminação espacial de sua operação ou através da obtenção de ações compensatórias. E, finalmente, a estratégia de ativação social, que procura mobilizar recursos latentes nas economias estaduais, até então não mobilizados em virtude do padrão de organização política do processo de crescimento econômico adotado (ver experiências de desenvolvimento endógeno e de planejamento participativo).

Essas estratégias são razoavelmente realistas e factíveis, na medida em que dependem de recursos institucionais (reprogramação), de recursos políticos, (compensação) e de recursos de mobilização (ativação) que, com maior ou menor nível de abrangência, estão sob controle do poder público estadual. De fato, não há muitos instrumentos fiscais e financeiros de políticas de desenvolvimento que possam ser acionados com autonomia pelos governos estaduais, com exceção das unidades da Federação com maior superávit fiscal, como é, principalmente, o caso de São Paulo. Enfim, há muitas alternativas para se promover um processo de planejamento de médio e de longo prazo nos estados, desde que se dê ao conceito de “recursos para o desenvolvimento” uma abordagem mais abrangente do que a mera abordagem de recursos fiscais e financeiros.

Há um consenso entre muitos analistas da atual situação socioeconômica do Brasil de que, em momentos de crise, as ideias importam e são poderosas. Elas têm a capacidade de dar substância histórica à diversidade dos interesses dos diferentes grupos sociais em termos de ações programáticas. Elas são capazes de determinar a forma e o conteúdo das instituições que formulam e definem a trajetória histórica de um país, de suas regiões e classes sociais.

Como diz o cientista político as ideias, tomadas como parte de uma sequência geral de mudança institucional, reduzem incertezas, atuam como recursos para a construção de coalisões, empoderam protagonistas para contestar as instituições existentes, atuam como recursos na construção de novas instituições e, finalmente, coordenam as expectativas dos agentes, reproduzindo, portanto, estabilidade institucional.

Como as ideias são, frequentemente, a base inicial para a concepção e a implementação de políticas públicas, de programas e de projetos, elas podem ser avaliadas pela sua capacidade de transformação a partir de seus objetivos propostos e efeitos inesperados.

B. O MOMENTO MITCHELL

Em 1913, o economista norte-americano publicou sua obra clássica sobre os ciclos econômicos. Desde então, até a sua morte em 1948, procurou analisar as sequências que ocorrem em todas as reativações econômicas, períodos de prosperidade, crises e depressões. (Business Cycles: the Problem and It's Setting, 1927).

Para ele, todo o ciclo econômico, a rigor, é constituído de uma série única de acontecimentos e tem uma única explicação, porque é fruto de uma série de acontecimentos anteriores igualmente únicos em termos históricos amplos. O seu trabalho estimulou um conjunto de estudos e pesquisas sobre os ciclos econômicos que são uma característica recorrente das economias capitalistas modernas. Esse conjunto levou a alguns fatos estilizados definidos como “grandes regularidades observadas e identificadas a partir de propriedades estatísticas das séries temporais macroeconômicas”.

Entre esses fatos estilizados, destacam-se alguns sobre os quais há maior grau de consenso científico: os movimentos cíclicos são comuns a todos os setores da economia; o investimento flutua muito mais que o consumo; o salário real e a produtividade média do trabalho são procíclicos; etc. Contudo, Mitchell sempre procurou enfatizar que há setores econômicos e localidades que participam com maior ou menor avanço ou atraso dos benefícios de uma reativação econômica ou das perdas e danos de uma desaceleração da economia, pelo menos até que o caráter cumulativo do ciclo se torne dominante na dinâmica geral da economia de setores e regiões.

Assim, quando se caracteriza eventualmente uma desaceleração econômica no Brasil, cabe perguntar: que regiões e que setores produtivos poderão ser mais atingidos se houver tempos sombrios? A resposta a esta indagação preocupa especificamente tanto as autoridades econômicas subnacionais responsáveis pelos níveis de renda e de emprego nos estados e municípios, quanto as entidades que coordenam associações de empregados e de empresários responsáveis pela geração de resultados econômicos e financeiros positivos para as suas organizações e os seus membros.

Como explicar que para alguns setores produtivos e regiões a profundidade e a velocidade da desaceleração econômica poderão ser mais intensos do que em outros? Em primeiro lugar, o fator predominante será o rebatimento específico dos instrumentos da política econômica anticíclica que estiverem sendo adotados. Uma política monetária mais flexível, que resulte em menores taxas de juros, pode favorecer a capacidade de resistência à queda da demanda agregada de setores produtivos de bens de capital e de bens duráveis de consumo. Consequentemente, as regiões em que as estruturas produtivas tiverem um peso maior desses setores, poderão estar crescendo acima do crescimento médio nacional, ainda que esse crescimento seja mais lento.

Se, por exemplo, se optar por uma desvalorização cambial visando a expandir as exportações de bens e serviços, é bastante provável que as empresas e regiões que se especializaram em atividades nas quais o país dispõe de melhores vantagens comparativas ou de vantagens competitivas poderão ter crescimento relativamente maior.

Além do rebatimento setorial e espacial das políticas macroeconômicas, é preciso considerar que o desempenho das organizações produtivas de um mesmo setor ou de um mesmo ramo de atividade varia muito de região para região.

Se, em função da política econômica nacionalista e protecionista do presidente Trump, vier a ocorrer, nos próximos anos, uma desaceleração da economia mundial, no estilo da crise financeira de 2008, com o tarifaço reduzindo os fluxos de comércio internacional, surgem questões tais como: o que fazer com o planejamento do desenvolvimento dos estados no próximo lustro (2026-2030) período que deverá compreender o mandato dos novos governadores a serem eleitos em 2026? Como evitar que uma eventual recessão econômica agrave a crise fiscal dos estados que já estejam com um elevado grau de endividamento e com a qualidade de serviços públicos já comprometida? Esperar que o tempo tudo resolva? Ou dizer que as restrições são tão intensas que é impossível achar saídas?

Com diversos indicadores apontando na direção de que o processo de desaceleração da economia brasileira poderá ser longo, profundo e cadenciado na nova ordem econômica internacional, pergunta-se sobre o seu rebatimento nas economias estaduais. Em países de grande tamanho e com regiões econômicas heterogêneas, os ciclos das economias estaduais são bastante diferenciados e diversificados em relação ao próprio ciclo da economia nacional.

Por exemplo, quem viajasse pelo País durante a crise econômica de 1982 a 1984, veria um ambiente de depressão econômica no ABC Paulista e, simultaneamente, um clima de prosperidade do agronegócio, avançando por diversas áreas do Centro-Oeste do País beneficiadas pela “Revolução dos Cerrados”. É evidente que esse comportamento diferenciado das economias estaduais e regionais tem muito a ver com os instrumentos e mecanismos das políticas macroeconômicas de ajuste adotadas à época (particularmente, em relação às taxas de juros e de câmbio) e com o sequenciamento, a intensidade e a cadência da crise daqueles anos.

Mas há dois fatores que merecem maior destaque para analisar como a recessão ou a prosperidade deverá chegar às unidades da Federação: um estrutural e outro diferencial. O primeiro está relacionado com as características estruturais das economias estaduais. Quanto maior for o índice de especialização de uma economia estadual na produção de (commodities) específicas (grãos e carnes no Centro-Norte do Mato Grosso ou extração de minérios no Sudeste do Pará) maior poderá ser o seu grau de vulnerabilidade ao ciclo recessivo da economia nacional e da economia mundial. A insuficiência de demanda pode se dar ao nível da demanda final (absorção interna e exportações) ou da demanda intersetorial (via cadeia produtiva), com seus efeitos multiplicadores (diretos, indiretos, induzidos e fiscais). O segundo fator se refere ao componente diferencial das atividades econômicas dos estados. O desempenho das organizações produtivas de um mesmo setor ou de um mesmo ramo de atividade varia muito de região para região. Há algumas organizações brasileiras que se reestruturaram, se modernizaram e se tornaram competitivas globalmente no período pós-abertura econômica dos anos 1990. Há outras que permaneceram na economia tradicional, com excesso de confiança em fatores básicos ou não especializados (clima, posição geográfica, mão de obra de baixo custo, recursos naturais, etc.), incapazes de conhecer sua posição relativa nos mercados em que atuam e de ajustar seus níveis de competitividade. Assim é possível que as organizações mais dinâmicas possam alavancar o crescimento econômico das regiões em que se localizam, ampliando o seu Market Shere até mesmo em mercados nacionais e globais em ambiente de retração econômica.

Enfim, ao longo do próximo lustro tudo indica que a economia mundial e a economia brasileira deverão conviver em um ambiente de profundas incertezas. Os futuros governadores poderão adotar uma atitude conformista e conviver com a ideia de que não há saída para a construção de um processo de desenvolvimento em seus estados. Afinal o que fazer?

C. O PLANEJAMENTO DOS ESTADOS NO PRÓXIMO LUSTRO

Ao longo dos próximos meses, deverá começar, no Brasil, a temporada de elaboração de propostas dos planos de governo dos candidatos aos governos estaduais. Se prevalecerem as experiências passadas de contextos semelhantes, poderão ser produzidos muitos documentos anódinos cujo conteúdo tenderá a ser definido a partir de técnicas de marketing, sem levar em consideração os reais problemas e desafios de desenvolvimento sustentável dos estados no quadriênio seguinte. Trata-se de documentos elaborados a partir de diretrizes gerais escritas em linguagem genérica e sonora, com compromissos difusos e amorfos dos candidatos. São documentos que, no fundo, tendem a convergir para uma equivalência fastidiosa de programas de governo que mais se assemelham a uma espécie de sopa de palavras e uma sequência de clichês convencionais sobre a prosperidade econômica total. Como dizia Sêneca, “não há vento favorável para quem não sabe para onde ir”

Ocorre que toda experiência bem-sucedida de planejamento é permeada, destacadamente, por duas instâncias formais. Uma instância teleológica, onde se delimitam finalidades, objetivos e metas a serem perseguidos. E uma instância processual, onde se definem os procedimentos ou o conjunto de etapas, de estágios e de módulos, de métodos a serem mobilizados tanto para tornar real ou efetiva a instância teleológica, quanto para retificá-la, levando em consideração as próprias vicissitudes de sua implementação.

Quando se procura se distanciar de uma linguagem abstrata, no nível da instância teleológica, que tem sido utilizada para camuflar os conflitos implícitos em propostas abstratas, começam a surgir os verdadeiros dilemas a serem enfrentados em um contexto de restrições fiscais e financeiras resilientes. Entre eles destacam-se a aceleração da expansão econômica e as regras fundamentais de sustentabilidade para o uso dos recursos naturais renováveis e não renováveis nas diversas regiões dos estados, assim como os dilemas entre adotar uma política social assistencialista ou uma política de confronto dos regimes de desigualdades face ao quadro de pobreza e miséria social. Por desconsiderar esses trade-offs, as decisões são tomadas em caráter ad hoc desde que acompanhadas de peças de marketing político bem elaboradas com mensagens e informações paradoxais.

Usualmente, os candidatos apresentam como alternativa para enfrentar a especificidade desses dilemas, a adoção de uma postura pragmática para equacioná-los ao nível da instância processual. Contudo, ser pragmático significa “adotar como critério de verdade a utilidade prática, identificando o verdadeiro com o útil”. Mas, desde que existem conflitos nas ações finalísticas entre grupos e classes sociais, regiões ou setores produtivos, etc., na implementação de um processo de desenvolvimento sustentável, cabe a pergunta: útil para quem? Assim, o pragmatismo passa a ser uma dúvida a mais no processo e não um caminho para a solução dos conflitos.

Num contexto em que, na sua maioria, os governos estaduais não irão dispor de instrumentos econômicos e financeiros para serem acionados visando a resolver problemas socioeconômicos e socioambientais e a mobilizar potencialidades de crescimento econômico em um contexto de profundas restrições político-administrativas, a trajetória mais recomendável é a adoção do modelo de desenvolvimento endógeno dentro do estilo de planejamento participativo. Esse modelo tem três conceitos fundamentais: endogenia, participação e capitais intangíveis.

C.1. Desenvolvimento Endógeno

Um processo de desenvolvimento endógeno é concebido e implementado a partir da capacidade de que dispõe determinada comunidade para a mobilização social e política de recursos humanos, materiais e institucionais. Passa, normalmente, por diversas etapas (ver Diagrama 1). Não é um processo que brota no terreno do conformismo, da apatia, da inércia ou da passividade dos habitantes de um município onde uma dinâmica de organização social e política ainda não se faz presente. Não há desenvolvimento onde não há inconformismo com relação ao mau desempenho dos indicadores econômicos, sociais e de sustentabilidade ambiental. Assim, em uma primeira etapa, é importante organizar a estruturação desse inconformismo (ver Diagrama 2). Inconformismo não é apenas insatisfação, a qual pode não levar a nenhuma reação proativa daqueles que se encontram insatisfeitos. Antes de mobilizar os seus recursos institucionais para a promoção do desenvolvimento sustentável de um programa ou projeto, as equipes técnicas precisam avaliar a capacidade de endogenia de uma comunidade para promover as mudanças necessárias; é indispensável que se avalie o grau de comprometimento das lideranças locais com o processo de implementação do plano de ação.

A etapa seguinte tem sido procurar diagnosticar, técnica e politicamente, as razões e as causas do mau desempenho desses indicadores. Não se trata apenas de preparar documentos elaborados por especialistas, mas, principalmente, de conscientizar as lideranças políticas e comunitárias sobre o que deve ser feito para transformar as condições atuais, visando a obter melhores índices de desenvolvimento humano, de competitividade econômica, inovações tecnológicas e organizacionais, etc.

A terceira etapa envolve a transformação de uma agenda de mudanças em um plano de ação. Um plano que seja não somente tecnicamente consistente, mas essencialmente gerado a partir de uma intensa mobilização dos segmentos da sociedade civil, em regime de pacto e parceria com as autoridades e instituições locais e supralocais. Finalmente, deve-se dar especial atenção ao processo de implementação, formulando uma estratégia tendo como base uma Rede de Precedência, incluindo as dimensões da sequência, cadência e intensidade.

Pode-se observar que, em geral, os projetos bem sucedidos de reformas e de mudanças nas cidades e nas regiões mais prósperas do País ocorreram em contextos que envolveram uma situação de expressiva endogenia no seu processo de desenvolvimento econômico e social. Ou seja, a forte presença de atores sociais (líderes políticos, empresariais, comunitários) na concepção e na condução das experiências de promoção do desenvolvimento, e não apenas o movimento de instituições e de agências externas ao município ou à região que atuam de forma excludente quanto à relativa autonomia decisória local. Nesse sentido, a etapa de desenho e de execução de uma agenda de mudanças econômicas e sociais em uma área ou setor fica na dependência da qualidade de suas lideranças políticas e comunitárias: o seu nível de consciência social, de conhecimento sistêmico, de capacidade de gestão administrativa, de negociação em situações de conflitos e de tensões; a sua capacidade de atrair recursos de instituições e agências localizadas em seu entorno externo de decisão; etc.

Registra-se, também, em todos os casos de sucesso, alguma experiência de maior ou menor profundidade de reforma do setor público, envolvendo o ajuste fiscal e financeiro, uma reforma administrativa e, principalmente, uma especificação mais precisa dos limites e das articulações entre o espaço do setor público e o espaço do setor privado (Segundo Setor e Terceiro Setor). Quanto mais se definirem possibilidades de formas concretas de cooperação e de parceria entre esses dois setores, maiores serão as chances de se superarem problemas socioeconômicos e socioambientais e de se mobilizarem potencialidades de crescimento da economia local e regional. A identificação dessas potencialidades e a sua ativação em um contexto de competitividade dinâmica são a base indispensável para que uma economia encontre uma trajetória de crescimento sustentado e sustentável.

DIAGRAMA1

ETAPAS DE UM PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO ENDÓGENO

DIAGRAMA 2 CARACTERÍSTICA DE SITUAÇÃO DE INCONFORMISMO REGIONAL OU LOCAL

C.2. Planejamento Participativo

Desde o início dos primeiros movimentos de redemocratização nos anos 1980, houve um grande progresso nas experiências de planejamento participativo no Brasil. Muitas prefeituras elaboraram os seus orçamentos por meio de consultas formalizadas aos diferentes grupos de munícipes: os orçamentos participativos. Houve primeiras experiências de maior escala com a mobilização social em torno da formulação da Agenda 21 Brasileira ou no Plano Nacional de Recursos Hídricos (2005), entre muitas outras. Atualmente, a maioria dos Planos Diretores dos municípios brasileiros e muitas políticas públicas e programas de governo, em geral de médio e de grande porte, estão sendo elaboradas com intensa participação dos movimentos sociais, no que se denomina de orçamento participativo.

O estilo de planejamento participativo se contrapõe ao estilo de planejamento que prevaleceu durante os anos dos militares no poder. Esse era predominantemente burocrático e centralizador. O planejamento governamental deve ser um processo aberto de negociação permanente entre o Estado e as instituições da sociedade civil. Quanto mais o planejamento se aproximar das necessidades básicas e diretas da população e de seus problemas concretos, mais os cidadãos e seus interlocutores políticos poderão opinar sobre a prioridade entre projetos alternativos. Se planejar significasse simplesmente a produção de um documento em linguagem técnica e especializada, haveria, inevitavelmente, um divórcio no relacionamento genuíno entre cidadãos e planejadores.

Um processo de planejamento participativo apresenta uma série de aspectos positivos em termos de eficácia operacional e de pedagogia social. Ele tem a capacidade de agregar novas vontades e novos interesses em torno de programas e projetos. Ele permite incorporar informações qualitativas importantes para os processos de mudanças. Ele facilita a mobilização de recursos latentes e de capitais intangíveis disponíveis na sociedade. Através dele, é possível garantir a canalização positiva dos conflitos de interesses localizados, através da ação dialógica, da discussão e do debate, da negociação e da barganha, dos pactos e das coalizões. A sua implementação colabora para o processo de consolidação da democracia no Brasil.

Não se pode assumir, contudo, uma atitude ingênua em face do planejamento participativo. Há muitos problemas que se não forem adequadamente equacionados podem levar as experiências de participação a um grande fracasso. É preciso cuidar da legitimidade e da pluralidade das representações, bem como de seu nível de responsabilidade. É preciso evitar a hipertrofia de determinados interesses em detrimento de outros, em termos dos diferentes estratos sociais. É preciso ter consciência de que a mobilização e a sensibilização durante o processo de planejamento têm de ser orientadas tecnicamente para chegar a resultados efetivos, à implementação de uma agenda de mudanças e ao atendimento de necessidades e aspirações da população.

Há dois problemas que merecem ser destacados. O planejamento participativo não pode partir de pressupostos equivocados: que as comunidades não têm interesses velados e que atuam sempre em função do bem-comum; que têm informação e conhecimentos sobre as questões em debate; que não são imediatistas e que têm uma visão estratégica sobre problemas de desenvolvimento no médio e no longo prazo; que têm prática de ação coletiva.

O segundo problema se refere à própria metodologia do processo de planejamento participativo. Esse processo não tem por objetivo elaborar um shopping list uma do que as comunidades desejam que os poderes públicos realizem em termos de ações, programas, projetos e políticas públicas. É indispensável que haja, nesse processo, uma pedagogia de participação e que as comunidades sejam informadas sobre "os limites do possível": as restrições orçamentárias, o ambiente macroeconômico de ajustes e transformações, as atribuições diferenciadas entre níveis e funções de um governo federativo, e como decisões passadas limitam decisões presentes (Path dependence).

Para fins de elaboração e implementação dos planos de desenvolvimento dos sistemas produtivos locais, uma questão pivotal é a de que as administrações municipais não dispõem dos instrumentos fiscais, monetários e regulatórios para fazer acontecer os objetivos de desenvolvimento. Como não controlam instrumentos econômicos e mecanismos institucionais, tendem a limitar a sua gestão em garantir um bom desempenho administrativo, durante os quatro anos de seus mandatos, na prestação dos serviços tradicionais que lhes são atribuídos dentro do Pacto Federativo (limpeza urbana, boas escolas e bons sistemas de saúde, transporte coletivo, segurança pública).

Entretanto, a maioria dos municípios brasileiros tem algum problema de baixo nível de crescimento da renda e do emprego, de desigualdades na distribuição da renda e da riqueza, de degradação dos ecossistemas locais, etc.

O caso mais grave é o dos 1700 municípios que estão localizados nas áreas economicamente deprimidas do País: no Sertão e no Agreste do Nordeste, nos Vales do Jequitinhonha e do Mucuri, no Norte de Minas Gerais, em quatro microrregiões do Vale do Rio Doce, em áreas desmatadas mais antigas da Amazônia Legal, entre outras. Em geral, as famílias dessas áreas sobrevivem graças às políticas sociais compensatórias do Governo Federal (Lei Orgânica de Assistência Social-LOAS, Bolsa-Família, Previdência Social) e as suas prefeituras, graças às transferências fiscais do Governo Federal e dos governos estaduais (FPM, cota-parte do ICMS, Fundos de Educação e Saúde, etc.).

Se não existissem essas ações compensatórias que compõem uma estratégia de sobrevivência das populações locais, jovens, idosos e deficientes físicos viveriam na miséria típica dos países mais pobres da África. A lógica política da Constituição de 1988 é a seguinte: do excedente econômico gerado nas áreas mais desenvolvidas do País, o Governo Federal extrai impostos, taxas e contribuições parafiscais, formando a carga tributária, parcela significativa da qual financia as transferências de renda e de tributos para as áreas menos desoladas.

É evidente que as populações desses municípios não estão conformadas com esse futuro para os seus filhos e filhas, principalmente aquelas lideranças locais que observam o descompasso entre a realidade social e econômica do município e o que poderia ser se fossem mobilizadas todas as potencialidades de desenvolvimento do município em que habitam.

Como observou Hyman Minsky, ao analisar as políticas públicas de superação da crise de 1929, nos EE.UU, as políticas de auxílio emergencial e de bem-estar social foram importantes para a saída da crise, mas que:

“A justiça se baseia na dignidade individual e na independência dos centros públicos e privados de poder político. A dignidade e a independência são mais bem atendidas por uma ordem econômica na qual a renda monetária é recebida ou por direito ou através de uma relação de troca justa. A renda de transferência governamental é um direito social que assegura a sobrevivência de famílias em situação de pobreza, por meio de acesso à renda e à promoção da autonomia dessas famílias.

Um direito que, no Brasil, é de natureza constitucional: a remuneração pelo trabalho realizado deveria ser a principal fonte de renda para todos. A dependência permanente de um sistema crescente de transferências de pagamentos que não foram ganhos é humilhante para quem recebe e destrutiva do tecido social. A justiça social e a liberdade individual exigem intervenções para criar uma economia de oportunidades na qual todos, com exceção dos deficientes e idosos, ganhem sua trajetória através de renda por trabalho. O pleno emprego é um bem econômico, assim como um bem social.”(Stabilizing an Unstable Economy, 1986).

C.3 Capitais Intangíveis

Na História do Pensamento Econômico, a análise das instituições como um dos vetores do desenvolvimento sustentável sofreu profundas alterações até que, desde a crise de 1929, concluiu-se pelo argumento de que “as instituições importam”. Por instituições política, jurídica, econômica, compreende-se “um arranjo considerado em um ponto particular da vida da comunidade, atendendo a diferentes objetivos, tendo existência e desenvolvimento próprios que serve de quadro e de instrumento de ação de sucessivas gerações, durante milhares de anos”.

Após a II Grande Guerra, o governo norte-americano concebeu e implementou o Plano Marshall, visando à reconstrução dos países aliados na Europa. A ajuda financeira total do Plano foi equivalente, a preços de hoje, a pouco mais de cem bilhões de dólares, distribuídos entre dezoito países europeus devastados pela guerra. As subvenções do Plano Marshall representaram menos de três por cento da renda nacional consolidada dos países receptores, entre 1948 e 1951. Dez anos depois, a maioria dos países europeus passou a vivenciar um ciclo de prosperidade econômica, graças ao fato de que a guerra destruiu o capital físico, mas não destruiu os capitais intangíveis (bons governos, boas universidades, bom empreendedorismo, etc.).

Por outro lado, no Brasil, algumas regiões designadas como áreas economicamente deprimidas (o Agreste e o Sertão do Nordeste, os Vales do Jequitinhonha e do Mucuri, áreas desmatadas da Amazônia Paraense, etc.) receberam, durante décadas, investimentos em infraestrutura econômica e social, incentivos fiscais e financeiros para projetos de investimentos diretamente produtivos e transferências fiscais compensatórias para as famílias mais pobres e para as prefeituras locais, e, ainda assim, a resposta foi insuficiente para o seu processo de crescimento econômico sustentado e sustentável, embora saudável para o bem-estar social das populações locais.

Como explicar o fato, segundo de que um volume de recursos financeiros relativamente menor, em um período relativamente mais curto, tenha impulsionado a revitalização da economia e do desenvolvimento dos países europeus, enquanto, em muitas áreas economicamente deprimidas do Brasil, não ocorreu a ruptura dos grilhões do subdesenvolvimento socioeconômico, ainda que com o aporte de recursos financeiros em maior volume e durante mais tempo. Uma resposta didaticamente simplificada pode ser o déficit de capital institucional e social nas áreas economicamente deprimidas, as quais englobam, atualmente, cerca de 1.700 dos 5.570 municípios brasileiros. (Teoria e Política do Desenvolvimento Econômico, Abril, Cultural,1983).

Uma sociedade, para se desenvolver, precisa de capitais físicos, como o capital técnico (máquinas, equipamentos, instalações, infraestrutura) e capital natural (aquíferos, bacias hidrográficas, terra fértil, florestas, minérios, etc.), que constituem uma de suas condições necessárias. As condições suficientes são dadas pelos capitais intangíveis (institucional, intelectual, cívico), entre os quais se destaca o capital social (ver Quadro 1).

É o capital social que permite aos membros de uma comunidade confiar uns nos outros, confiar na formação de novos grupos, realizar ações em comum, facilitar ações coordenadas, como as redes sociais, com base na confiança e em normas como solidariedade, engajamento cívico e reciprocidade. É o capital social que induz a emergência da endogenia.

Áreas economicamente deprimidas, onde prevalecem o conformismo e o desalento, não conseguem percorrer, com sucesso, a sinuosa e inefável trajetória da crise estrutural que torna possível a mudança transformadora.

QUADRO 1 Formas de Capitais Intangíveis Determinantes do Processo de Desenvolvimento Regional

Na Constituição de 1988, estabeleceu-se a base fundamental para a sistematização do planejamento no Brasil, cabendo destacar o Artigo 165 na sua versão original:

Dos Orçamentos

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I – O plano plurianual;

II – as diretrizes orçamentárias;

III – os orçamentos anuais.

§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

§ 3º O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.

§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.

Nas últimas décadas, com a exceção de alguns planos setoriais da administração pública direta e indireta, pouca atenção tem sido dada para os planos e programas regionais e estaduais, se considerarmos não apenas a fase de sua concepção e elaboração, mas o ciclo completo de um plano ou de um programa, da etapa de formulação à etapa de efetiva implementação ao nível dos estados, contudo, há que se registrarem algumas das inúmeras experiências bem-sucedidas ao longo das três últimas décadas.

D. PLANOS E PROGRAMAS DOS GOVERNOS ESTADUAIS:

10 CASOS E ILUSTRAÇÕES

Nos anos 1960 e 1970, os governos estaduais tinham um elevado grau de autonomia decisória para conceber e implementar políticas públicas, pois detinham controle sobre as suas situações financeiras (gastos e receitas), tarifas de energia elétrica, estruturas regulatórias, etc. Puderam, assim, legislar sobre as questões ambientais, realizar políticas de promoção industrial, desenvolver inovações cientificas e tecnológicas, etc. Esse grau de autonomia decisória foi reduzido sensivelmente, a partir de 1964, com a concentração de poder político no Governo Federal, que procurou desinstrumentalizar os estudos de instrumentos econômicos e mecanismos institucionais necessários para um processo de desenvolvimento.

Mas, pouco a pouco, os sistemas de planejamento dos estados e municípios foram desenvolvendo métodos, instrumentos e mecanismos institucionais inovadores para equacionar os problemas socioeconômicos e socioambientais, assim como para fazer melhor uso das oportunidades de investimentos diretamente produtivos ou de investimentos em infraestruturas econômicas e social. Em seguida, apresentamos um conjunto multifacetado e multiestadual de textos que ilustram alguns desses casos e experiências que foram divulgados em diferentes meios de comunicação (Estadão, O Tempo, Instituto Fórum do Futuro, Hoje Em Dia, Estado de Minas).

D.1. Uma experiencia histórica de desenvolvimento endógeno no estado de Minas Gerais.

Nos anos 1960, a situação socioeconômica do estado de Minas Gerais era de estagnação econômica e de falta de oportunidades para que as pessoas pudessem ter acesso aos mercados de trabalho a fim de realizar os seus projetos de vida. As finanças públicas eram precárias e a visão de futuro era desalentadora.

Nesse contexto, em torno de 17 por cento da população migraram para outras unidades da Federação, ou até mesmo para outros países, em busca de emprego e de realização pessoal e familiar. Era, de fato, um contexto pleno de contradições e ambiguidades. Lado a lado com uma economia estadual sem perspectivas de crescimento, estava uma sociedade com imensas potencialidades de desenvolvimento. Tínhamos um dos melhores sistemas de educação média e superior no Brasil, que disponibilizava uma oferta relativamente abundante de capital humano e de capital intelectual para os diferentes mercados de trabalho. O binômio “Energia e Transporte” do Governador Juscelino Kubitsheck havia ampliado o abastecimento dos serviços de energia e de transporte para logística de novos empreendimentos.

Esse hiato criou entre as lideranças um sentimento de inconformismo com o status qo e a necessidade de que o estado passasse por uma Grande Transformação.

Deu-se início, pois, a uma notável experiência de desenvolvimento endógeno, cujo marco inicial foi a edição de cinco volumes do Diagnóstico da Economia Mineira, em 1968, onde se explicitava, na melhor linguagem técnica à época, o que fazer, como fazer, onde fazer e para quem fazer as medidas para tirar Minas Gerais do atraso em relação ao Rio de Janeiro e São Paulo.

Os resultados dessa experiência foram muito significativos. Minas Gerais passou por um processo de industrialização acelerada (crescimento de 11 por cento ao ano) e assumiu o segundo posto na economia nacional, abaixo apenas de São Paulo. Os mercados de trabalho se dinamizaram e se diversificaram. Foram atraídos mais de 500 projetos de investimentos diretamente produtivos e realizados os primeiros experimentos que deram origem “a revolução dos Cerrados”.

Hoje, infelizmente, com o fim do ciclo de expansão, Minas Gerais apresenta um quadro econômico e social mais problemático do que em 1960. O nosso PIB per capita ainda é inferior à média brasileira; a nossa estrutura produtiva está relativamente envelhecida face às novas revoluções científicas e tecnológicas; temos cerca de 180 municípios em áreas economicamente deprimidas. São indicativos de que Minas precisa vivenciar um novo ciclo de Grande Transformação. Quais as lições que poderemos trazer da experiência passada para a construção do nosso futuro?

Um processo de desenvolvimento endógeno é concebido e implementado a partir da capacidade que dispõe determinada comunidade para a mobilização social e política dos recursos humanos, materiais e institucionais. Fica, portanto, na dependência das qualidades de suas lideranças políticas empresariais e comunitárias. Esse processo não brota no terreno do conformismo, da apatia, da inércia ou da passividade dessas lideranças. Não há grandes mudanças endógenas onde não há inconformismo quanto à precariedade dos indicadores econômicos e socioambientais, quanto ao subaproveitamento das potencialidades de crescimento e sem uma visão de futuro.

Se a infraestrutura econômica é necessária para o crescimento de uma região, a condição suficiente irá depender dos capitais intangíveis (capital institucional, capital humano, capital cívico, capital social) de que a região dispõe. Nos anos 1970, foram as novas instituições (BDMG, FJP, CDI, EPAMIG, INDI, CETEC, CEMIG, CDI) que fizeram o desenvolvimento acontecer.

Finalmente, somente se constrói uma experiência de desenvolvimento endógeno, visando a uma Grande Transformação da sociedade, em um ambiente de confiança e de esperança no futuro. Pela frequência e a intensidade das más notícias nos eventos cotidianos, corre-se, atualmente, o risco de se cair no desalento, na frustração ou, até mesmo, no pessimismo. (Instituto Fórum do Futuro).

D.2 Como Desenvolver Minas Gerais sem ou com pouco dinheiro

Todo grande problema para ser resolvido necessita de estratégias inteligentes e inovadoras. Minas tem um grande problema. Desde 1985, a economia tem mantido uma posição estacionária em torno de 9 por cento do PIB brasileiro, com seu PIB per capita 10 por cento inferior ao PIB per capita do País, após um longo ciclo de expansão nos anos 1960 e 1970.

Minas Gerais precisa voltar a crescer de forma acelerada. E crescer acima da média do crescimento brasileiro, visando a melhorar sua capacidade de gerar emprego e renda para a sua população. Em 2019, antes da pandemia da COVID-19, havia quase 3 milhões de pessoas sem trabalho em Minas, segundo o IBGE, sendo que, entre 2014 e 2018, o desemprego cresceu 77 por cento (2019).

Seria estrategicamente um equívoco resumir todo o esforço de uma nova administração estadual em apenas buscar o equilíbrio fiscal das contas públicas ao longo de todo o seu mandato, correndo o risco de se tornar uma tarefa de Sísifo se não houver uma retomada do crescimento econômico. Por maior que seja a intensidade da colaboração do Governo Federal na hercúlea tarefa de reduzir o déficit e o endividamento das finanças públicas do estado, os custos econômicos e os sociais do ajuste deverão ser profundos e se espraiar penosamente para quase todos os setores, grupos e regiões de Minas Gerais.

Mas, como formular e implementar uma estratégia de desenvolvimento para o Estado, quando falta dinheiro para a gestão do cotidiano da administração pública estadual e quando o próprio Governo Federal está enfrentando um desequilíbrio estrutural em suas finanças? A resposta à questão - COMO DESENVOLVER MINAS SEM DINHEIRO OU COM POUCO DINHEIRO - passa por três pressupostos.

Primeiro: em uma economia de mercado, quem conduz o crescimento econômico são as empresas e as corporações produtivas, cabendo ao governo a função promotora de apoio às suas iniciativas, acionando os instrumentos fiscais e financeiros assim como as estruturas regulatórias que comanda.

Segundo: embora a infraestrutura econômica seja um componente necessário a qualquer processo de crescimento econômico, o componente suficiente é dado pela disponibilidade de capitais intangíveis (social, humano, institucional, cultural, cívico, etc.) para o progresso da sociedade.

Finalmente: é necessário que se estruture um modelo de desenvolvimento endógeno visando a mobilizar os recursos latentes da economia, seus grupos de vanguarda empresarial, seus fatores de produção ociosos, sua engenhosidade e criatividade, e o que Kaynes denominava de “espírito animal” dos empreendedores.

A riqueza de Minas Gerais, potencial para promover um novo ciclo de expansão econômica, está na excelente qualidade e na diversidade de suas instituições públicas e privadas. O dinheiro tende a ser tão somente um coadjuvante em um novo enredo de nossa história econômica. De fato, é preciso destacar que muitas dessas instituições estão atualmente fragilizadas e apáticas, por causa do longo processo de quase estagnação da economia de Minas e, também, por causa do desmonte das práticas de planejamento de médio e de longo prazo no estado.

Faltam lideranças políticas e empresariais que as incentivem, as mobilizem e as reanimem, dando-lhes uma nova alma institucional. A principal missão institucional será a de transformar os aglomerados e sistemas produtivos locais de uma economia tradicional em uma economia moderna. Menos excesso de confiança em fatores básicos (mão de obra de baixo custo, recursos naturais abundantes, posição geográfica, etc.) e mais suporte de fatores especializados na escolha de tecnologias inovadoras e de vantagens competitivas sustentáveis. Menos atitude defensiva diante de crises sistêmicas e mais modelos mentais e sistemas de crenças que contribuam para criar e distribuir riqueza. Menos preocupação com a geração de valor para acionistas e mais escopo no valor público das empresas e na criação de valor para a sociedade. (O Tempo e Instituto Fórum do Futuro)

D.3 Como crescer sem superávit primário: a experiência do estado de Alagoas

Os estados de Alagoas e do Maranhão são considerados os mais pobres do Brasil em termos de indicadores econômicos e sociais. Não dispõem de superávits fiscais para realizarem os objetivos e metas de um plano de governo por estarem vivenciando uma crise fiscal e financeira e não conseguirem gerar recursos próprios ou de transferências federais para ampliar os gastos de custeio ou de investimento necessário para um processo de desenvolvimento sustentável.

Em 2003, o governador Ronaldo Lessa afirmou:

“A economia de Alagoas é basicamente uma economia micro e pequenas empresas. Quando as alavancamos nas diversas áreas urbanas e rurais do Estado, é a própria economia de Alagoas que estará progredindo. Para não pulverizar os instrumentos e mecanismos de desenvolvimento que controlamos ou que sabemos como acessar por negociação, vamos atuar nas concentrações espaciais especializadas de micro e pequenos empreendedores de Alagoas”.

Através de convênio entre a Seplan e o SEBRAE/AL, ocorreu um processo de identificação, mapeamento, classificação e seleção de Arranjos Produtivos Locais (APLs) em Alagoas, cuja metodologia seguiu o diagrama:

Diagrama da Metodologia de Seleção dos Arranjos Produtivos Locais de Alagoas

Os resultados foram muito positivos e colocaram o estado em uma trajetória de crescimento econômico, graças aos seguintes fatores:

A. Foi adotado o modelo de desenvolvimento estadual endógeno;

B. O processo de concepção e de implementação se estruturou seguindo o estilo de planejamento participativo;

C. Sob a liderança do governador, o processo foi conduzido por equipes técnicas locais competentes e dedicadas, com a assistência do SEBRAE/AL, que colaborou nas reuniões de mobilização social e política, de elaboração dos planos de trabalho de cada APL e no processo de sua negociação com instituições públicas e privadas visando a sua implementação. Mas afinal o que é um APL?

Não é recente a preocupação dos formuladores e executores de políticas públicas de desenvolvimento regional e local em encontrar mecanismos e instrumentos eficazes para estimular o crescimento econômico dos municípios ou aglomerados de municípios. Entre as modernas alternativas propostas como base analítica para a formulação e a implementação de políticas públicas voltadas para dinamizar o crescimento da renda e do emprego em localidades e regiões, está a formação de Arranjos Produtivos Locais, particularmente onde haja arranjos produtivos potenciais com elevado grau de aglomeração de micro, pequenos e médios empreendimento especializados.

O conceito de APL vem sendo adotado crescentemente em projetos de promoção de renda e emprego, em programas de desenvolvimento local sustentável. Esse conceito, tal como vem sendo adotado pelo SEBRAE, e por outras instituições brasileiras, pretende se aproximar mais do conceito de distrito industrial italiano: “um grupo de empresas altamente concentradas geograficamente que, direta ou indiretamente, trabalham para o mesmo mercado final; que compartilham valores e conhecimentos de forma tão intensa que definem um ambiente cultural; e que são especificamente interligadas num conjunto complexo de concorrência e cooperação, sendo que a fonte principal de competitividade são os elementos de confiança, solidariedade e cooperação entre as empresas, resultante de estreitas interdependências de relações econômicas, sociais e comunitárias”.

A construção de um APL dentro desse sentido se baseia, fundamentalmente, na capacidade de operacionalizar um modelo de desenvolvimento endógeno em nível local ou microrregional de forma sustentável. Assim, o conceito de APL pressupõe “constelações de micro, pequenas e médias empresas autônomas de base local que conseguem desenvolver formas cooperativas de produção altamente flexíveis, inovadoras e competitivas, com capacidade de penetração nos grandes mercados internacionais”.

A metodologia de promoção e consolidação de APLs pode se transformar em instrumento inovador do desenvolvimento sustentável regional ou local, desde que se dê ao conceito de APL uma perspectiva mais abrangente do que um mero ciclo de expansão econômica não sustentável. Estão em andamento, no Brasil, mais de 300 experiências de promoção e desenvolvimento de APLs em diversas unidades da Federação.

Em primeiro lugar, não faz sentido se falar de um APL sem contextualizá-lo espacialmente, em termos dos municípios ou das regiões em que se localizam, por causa do nível organizacional dos produtores, da qualidade da mão de obra, da logística de transporte, dos indicadores de desenvolvimento sustentável, dos insumos de conhecimentos científicos e tecnológicos, etc. Neste sentido, um APL não será competitivo, se a região ou a localidade onde opera não for igualmente competitiva em termos da qualidade de sua infraestrutura econômica, social e político-institucional.

Um APL, embora tenha um núcleo de atividades-chave orientadas para as exportações inter-regionais e internacionais, depende, para ser competitivo em escala global, de uma articulação com serviços de suporte empresarial (serviços de informática, de manutenção de equipamentos, de testes de qualidade, etc.) e de atividades para o suprimento a jusante e para o beneficiamento a montante da cadeia produtiva. Neste sentido, as empresas-núcleo de um APL não serão competitivas, se todo o conjunto do APL não for também competitivo.

O sucesso de um APL depende de uma boa gestão das externalidades e das economias de aglomeração. Não há sustentabilidade de um APL, se a forma como se relaciona com a natureza (o contrato natural) levar a um uso da base local ou regional de recursos renováveis e não renováveis que venha a comprometer os níveis de produtividade econômica e de bem-estar social das futuras gerações. Da mesma forma, não há sustentabilidade de um APL se a forma como se relaciona com a sociedade local e regional onde se insere (o contrato social) criar deseconomias sociais de aglomeração (poluição, congestionamento) que afetem adversamente as condições de vida dos habitantes em seu entorno de influência direta e indireta. Neste sentido, um APL poderá se tornar autofágico, se não souber lidar civilizadamente com as relações comunitárias e as relações ambientais em sua área de influência.

A concepção de um APL é essencialmente holística, envolvendo um processo de desenvolvimento integrado de um conjunto de atividades produtivas interdependentes, tecnologicamente e espacialmente. Entretanto, a organização de um APL não deve se transformar num convite ou numa tentação de se formar uma autarquia regional ou local. Por ser composto por diferentes segmentos produtivos com escalas ótimas de produção muito diversificadas, um APL não pode abranger todo o conjunto de atividades num mesmo espaço relevante, particularmente quando se consideram as possibilidades de suprimento e de beneficiamento em escala internacional. Assim, um APL tem que priorizar a sua competitividade dinâmica, mesmo que venha a contrariar interesses mais imediatos, legítimos ou velados, de municípios e regiões onde se localiza.

A análise da competitividade dinâmica é, essencialmente, a busca de excelência que permita ampliar o efeito diferencial de uma organização, de um setor produtivo e de uma região ou município, independentemente de se estar operando com atividades de crescimento mais lento ou mais dinâmico em escala nacional ou internacional. É evidente que um sistema de incentivos fiscais e financeiros bem orientado poderá contribuir seletivamente para que se acelere, em situações específicas, o avanço da competitividade, particularmente quando se trata do progresso tecnológico. (Instituto Fórum do Futuro)

D.4. O Orçamento de Base-zero

O fato de que quase todas as 27 Unidades da Federação estejam passando por uma grave crise fiscal e financeira não elimina a possibilidade de que possam extrair o melhor de uma gestão orçamentária para as sociedades locais. Nessa linha de planejamento há muito o que fazer e muito tem sido feito tais como: os denominados “choques de gestão” que levam à maior eficiência da administração pública; a modernização dos processos de arrecadação fiscal que leva à redução da evasão territorial e à geração adicional de receitas fiscais; etc.

Na busca da eficiência e da eficácia do setor público, trataremos das experiências do orçamento de base-zero, do ICMS ecológico e do ecocrédito municipal que vêm sendo adotados em alguns estados e municípios (ilustrações D.4, D.5, D.6, respectivamente).

Apesar de ser o instrumento econômico e o mecanismo institucional mais poderoso para a intervenção direta e indireta na economia, o orçamento público tem sido o espaço preferencial para as práticas da corrupção administrativa, do fisiologismo político e dos penduricalhos eleitoreiros. É indispensável resgatar o orçamento anual e plurianual como a coluna vertebral do sistema de planejamento de médio e de longo prazo, viabilizar as suas políticas, programas e projetos.

Na elaboração do orçamento de base-zero, destacam-se três argumentos:

Primeiro: a carga tributária é elevada, mal distribuída e de alto custo administrativo; a reforma tributária não deveria aumentá-la ainda mais.

Segundo: o Governo deve se reorganizar para viver com os recursos que tem; não devem ser criadas artimanhas administrativas para ultrapassar o teto constitucional dos gastos.

Terceiro: o Governo deve avaliar, recorrentemente, a sua estrutura de gastos e adequá-la às prioridades atualizadas para equacionar os problemas socioeconômicos e socioambientais críticos da sociedade brasileira. Na verdade, o orçamento de base-zero é um processo endógeno de reprogramação político-institucional das estruturas das despesas e das receitas governamentais.

A pandemia da COVID 19 escancarou a dramática realidade do imenso número de pobres e miseráveis na população brasileira. Ao mesmo tempo, mostrou a necessidade de serem reforçados institucionalmente os sistemas de saúde pública e de ciência e tecnologia.

O recente desmonte das políticas públicas ambientais revelou, para a opinião pública nacional e internacional, o profundo descaso das autoridades da gestão passada com o processo de degradação dos nossos ecossistemas. Da mesma forma, são escassos os recursos financeiros e institucionais para a segurança pública nas grandes metrópoles e nas fronteiras do País. O que fazer, então, para reestruturar as despesas públicas e realocar mais recursos para programas e projetos de saúde pública, ciência e tecnologia, meio ambiente, combate à pobreza e à miséria social, e segurança pública? Uma alternativa para promover essa reestruturação é a elaboração do orçamento de base-zero. É bom lembrar que a última reestruturação de maior escala do orçamento do lado da despesa pública foi promovida a partir da Constituição de 1988, com a expansão das políticas sociais compensatórias, cujas despesas eram equivalentes a 5% do gasto total do Governo Federal e que, no início do século 21, já alcançavam um valor superior a 20%, com implementação para as finanças públicas estando atualmente em torno de 25%.

Diferentemente dos orçamentos tradicionais que são de natureza repetitiva, o orçamento de base-zero não produz apenas pequenas variações incrementais na estrutura das despesas que se repetem ano após ano. O orçamento de base-zero permite incorporar a nova agenda de prioridades da sociedade nas políticas, programas e projetos, ao longo do processo de alocação dos recursos escassos disponíveis. Identifica e elimina atividades e funções programáticas obsoletas e socialmente supérfluas. Amplia o grau de comunicação transversal e de interdependência entre políticas públicas de diferentes órgãos. Descortina oportunidades de privatizações, de terceirizações e de concessões de bens e serviços semipúblicos. Impõe a necessidade de que servidores públicos organizem metas e objetivos em função de sua missão, a partir de retreinamento metodológico específico.

De acordo com a metodologia do orçamento de base-zero, nenhum órgão da administração direta e indireta dispõe, inicialmente, de cotas preestabelecidas ou corrigidas segundo regras uniformes. Deve haver uma sólida justificativa para cada programa, subprograma ou atividade a ser iniciada no orçamento a fim de ter acesso aos recursos fiscais. Essa função de reprogramação orçamentária deverá ser articulada com um projeto de reforma do Estado, pois poderá resultar na desativação, na reordenação e na integração de programas e projetos de diferentes instituições do setor público.

Como não há no orçamento nem um só Real de despesas que não esteja apoiado ou monitorado por alguma organização da sociedade civil ou por algum grupo estruturado de interesse regional ou setorial, é extremamente difícil que essa grande transformação orçamentária seja realizada por governos populistas e conformistas, cuja base política esteja alicerçada em grupos de interesse nem sempre orientados para o bem comum.

A reconstrução dos fundamentos do orçamento em um novo mandato presidencial envolve, pois, grandes riscos e incertezas no campo do confronto político. Mas, como diz Peter Drucked, "Há riscos que não se pode correr, mas há riscos que não se deve deixar de correr." Ou como Kant dizia: "Avalia-se a inteligência de um indivídio pela quantidade de incertezas que ela é capas de suportar". O Presidente Roosevelt em uma atitude de estadista para confrontar, com sucesso, as mazelas econômicas e sociais da crise de 1929, afirmou: "O que precisa ser feito, tem de ser feito" . Na verdade, o que as administrações federais mais recentes vêm realizando são reprogramações ad hoc dentro dos limites constitucionais, para atender pressões políticas localizadas da base aliada, dos movimentos sociais, de crises conjunturais ou de ações emergenciais. E la nave vá! (As seis ideias à procura de um estadista) Amazon. e-book 2023)

D.5. O ICMS Ecológico

No Brasil, as políticas ambientais têm sido conduzidas, ao longo das últimas décadas, predominantemente através de comando e controle (leis, decretos, portarias, etc.). É evidente que não se pode subestimar a estrutura regulatória a qual serve de base institucional para a concepção e a execução das políticas de desenvolvimento sustentável, inclusive as que utilizam mais amplamente os mecanismos baseados em mercado. Mas, não há dúvida de que são imensas as dificuldades político-institucionais e administrativas para implementar efetivamente os processos de comando e controle nas políticas ambientais no Brasil. Destacam-se a debilidade administrativa e a fragilidade política de órgãos ambientais dos três níveis de governo, assim como a sua falta de articulação intra e intersetorial.

Para que a eficácia, a efetividade e a qualidade das políticas públicas de proteção ambiental avancem em nosso País, é indispensável que se introduzam nessas políticas instrumentos econômicos já testados com sucesso em diferentes regiões. Entre esses instrumentos, há experiências com o ICMS Ecológico com quase três décadas de resultados muito positivos em algumas unidades da Federação.

O ICMS Ecológico é a denominação de qualquer critério ou um conjunto de critérios de caráter ambiental, utilizados para o cálculo do valor que cada município de um estado tem direito de receber, quando do repasse de 25% dos recursos financeiros do ICMS, decididos autonomamente por lei estadual. Quanto maior a participação do ICMS Ecológico nesse valor, maiores serão os incentivos fiscais para que os municípios implementem projetos de preservação ambiental, incluindo os ecossistemas de bacias hidrográficas, reservas biológicas, reservas de fauna, refúgios de vida silvestre, parques, etc.

Trata-se do uso da chamada “cota-livre do ICMS” , no valor de 25% do total arrecadado de ICMS pelos estados em cada período, como incentivo à gestão local mais adequada ao ecossistema prevalecente no município. É um instrumento de mercado, mas que depende de regulamentação para ser operacionalizado. Disputa parcela da cota-livre do ICMS juntamente com outros objetivos de desenvolvimento sustentável do município, tais como: a preservação do patrimônio histórico, o atendimento à saúde das famílias, o apoio à produção de alimentos na agricultura familiar, etc.

Quando o País deveria buscar, prioritariamente, todas as formas de planejamento e contenção dos gastos públicos visando a consolidar o processo de estabilização, a probabilidade maior é a de que a expansão dos recursos orçamentários para a execução de programas e projetos de desenvolvimento sustentável nas suas diferentes regiões ainda seja insuficiente para cobrir o hiato entre demanda e disponibilidade de recursos.

Assim, é bastante saudável que se disponha, no sistema tributário nacional, da “cota-livre do ICMS” , cujo valor é alocado por decisão política dos governos estaduais, abrindo o espaço para que, no processo de alocação, haja condições para a introdução de uma agenda ambiental positiva. Uma experiência que poderia ser estendida também para o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), o Imposto de Renda e o IPI. (Estadão, Hoje em Dia)

D.6. Ecocrédito Municipal

O ECOCRÉDITO Municipal é um incentivo fiscal que visa viabilizar objetivos das políticas ambientais e que pode-se transformar em um título negociável para o seu beneficiário. É, basicamente, um mecanismo econômico de mercado que, complementarmente aos mecanismos de comando e controle, começa a ser acionado por algumas prefeituras municipais do País, com assistência técnica de governos estaduais, visando a estimular, dentro de propriedades rurais nos seus limites geográficos, a formação de áreas de preservação ambiental destinadas à conservação da biodiversidade e dos recursos hídricos.

Insere-se na tendência moderna de desenvolver mecanismos e instrumentos econômicos de mercado para viabilizar soluções de problemas ambientais com menores custos de oportunidade para a sociedade.

O produtor rural que declarar uma área como de preservação ambiental, terá um incentivo do governo municipal, o ECOCRÉDITO, equivalente a um certo número de Unidades Padrão Fiscal Municipal por hectare/ano (UPFMs). O ECOCRÉDITO somente poderá ser disponibilizado ao produtor após a área ter sido declarada como de preservação ambiental. O recebimento do crédito ficará condicionado ao envio, pelo proprietário, de um relatório simplificado, em formulário elaborado pela Secretaria Municipal do Meio Ambiente, contendo a descrição detalhada da área preservada, ficando facultado ao município a fiscalização, sem prévia comunicação, para atestar a veracidade das informações prestadas.

O produtor rural que, além de delimitar áreas de preservação ambiental, conceber e executar programas integrados de conservação, recuperação, gestão e educação ambiental, terá um ECOCRÉDITO equivalente ao dobro de UPFMs por hectare/ano. No caso desses programas integrados, a liberação de recursos financeiros é condicionada pela execução do seu cronograma físico, aprovado pelo Conselho Municipal de Conservação, Defesa e Desenvolvimento do Meio Ambiente.

O ECOCRÉDITO recebido pelo produtor rural deverá ser utilizado, observando-se a seguinte ordem de prioridade: compensação dos tributos municipais, tais como IPTU, ISS, ITBI e Taxas; compensação por serviços prestados pela administração pública municipal em sua propriedade, desde que haja acordo entre as partes; compensação de lance em leilões de bens do município.

Entretanto, o ECOCRÉDITO não é um mecanismo apenas da economia de mercado, mas um mix de instrumento econômico e de regulamentação, pois: são os Conselhos Municipais de Meio Ambiente que declaram uma área como de preservação ambiental; as áreas de preservação ambiental se inserem no contexto das políticas de zoneamento ecológico do município; o processo de implementação do ECOCRÉDITO é conduzido segundo normas e regulamentações dos órgãos ambientais do município.

Como é comum que muitos proprietários rurais não tenham que pagar impostos ou taxas municipais, a fim de que sejam estimulados a praticar a preservação ambiental de suas áreas por meio do ECOCRÉDITO, é preciso que essa forma de incentivo fiscal possa se tornar um título ou certificado negociável, desde que essa operação seja aprovada pelas autoridades locais.

A definição do valor do incentivo fiscal, a ser atribuído aos produtores rurais pelas autoridades fazendárias e ambientais do município, depende de uma análise de custos e benefícios. Ao nível do produtor, o benefício se manifesta através da receita financeira que advém do incentivo fiscal e o custo se mede pelo valor líquido (reduzidos os custos) da produção que deixa de ser realizada eventualmente nas áreas preservadas (custo de oportunidade). Isto significa, por exemplo, que em áreas degradadas de municípios localizados na região da Mata Atlântica, a produtividade por hectare é, em geral, tão baixa, que o custo de oportunidade para o produtor é pouco significativo. Portanto, o valor do ECOCRÉDITO será compatível com a realidade das finanças públicas locais.

As prefeituras de municípios menos desenvolvidos e com baixo nível de arrecadação, que desejarem aplicar o mecanismo do ECOCRÉDITO com risco mínimo de desequilíbrio fiscal, dispõem de várias alternativas: estabelecer um teto para o número de certificados a serem concedidos; melhorar a capacidade de arrecadação de recursos tributáveis próprios; obter recursos de comunidades externas que reconheçam o valor de existência do seu capital natural. A questão passa a ser, então, de uma escolha de prioridade política. (Estadão e Estado de Minas)

D.7 Turismo e Inclusão Social no Nordeste Brasileiro

Uma das missões do planejamento estadual é evitar que ao se implantar um grande projeto de investimento em uma das regiões do estado, ele venha a constituir um enclave econômico. Ou seja, o governo estadual deve se articular com as lideranças dos empreendedores públicos e privados para maximizar os seus efeitos de espraiamento local (diretos, indiretos, induzidos, fiscais). Vejamos a ilustração de projetos de investimento em turismo que se beneficiam do capital natural local.

Nas duas últimas décadas, o Brasil realizou um conjunto grandioso de projetos de investimento em turismo no Nordeste, liderado pelo PRODETUR. Outros grandes investimentos no setor também foram realizados em outras regiões do País. A expectativa é a de que esses projetos possam contribuir para aliviar a pobreza nas áreas em que se localizam, em virtude do inquestionável processo de crescimento econômico que os mesmos desencadeiam. A preocupação com essa questão deriva do fato de que são frequentes as experiências de investimento em resorts turísticos, altamente subsidiados com recursos públicos, que se constituem, muitas vezes, em verdadeiros enclaves econômicos nas localidades onde se situam.

Os investidores se apropriam do capital natural sem impactar significativamente as condições de vida das populações pobres residentes no seu entorno espacial, sem se preocupar em apoiar programas de desenvolvimento de fornecedores locais e de capacitação profissional da mão de obra local. A análise das experiências dos ciclos de expansão de diferentes economias nacionais e regionais, no pós-II Grande Guerra, não revela a existência de qualquer correlação geral e sistemática entre o processo de crescimento econômico e a distribuição de renda e de riqueza nesse processo.

Constatou-se que a compatibilidade entre o crescimento econômico e o desenvolvimento social não se processa espontaneamente. O desenvolvimento social não se revelou como um subproduto cronológico do crescimento econômico. De fato, a experiência histórica vem demonstrando que a simples mobilização intensiva dos fatores de produção pode reproduzir, agora sim, de forma espontânea, as condições sociais iniciais que lhes deram sustentação.

Um projeto ou programa de investimento pode se enquadrar no critério de eficiência e no critério de distribuição, pois, de um lado, aumenta os fluxos de comercialização, as margens de lucro, assim como a competitividade setorial e, por outro, pode dinamizar o mercado de trabalho em áreas menos desenvolvidas. O que interessa ressaltar é a ênfase e a intencionalidade dada ao programa ou projeto e a integração consistente de objetivos.

É preciso, pois, definir os procedimentos operacionais através dos quais é possível combinar a eficiência empresarial ou microeconômica dos investimentos em turismo com a busca do desenvolvimento humano das populações das áreas em que se localizam, incluindo investimentos em infraestrutura social local.

Não faltam experiências internacionais nas quais mirar, nem condições adequadas ou capacidade de planejamento de turismo sustentável nas instituições públicas e privadas especializadas para desenhar políticas, programas e projetos que articulem os investimentos em capital físico, capital humano e capital social em torno das atividades turísticas. Entretanto, como se trata de investimentos que envolvem os três níveis de governo, complexas relações entre o interesse público e o interesse privado, além de intensa transversalidade nas burocracias públicas, é provável que o nó górdio da sua implementabilidade esteja na fragilidade ou na própria ausência da função de coordenação geral no processo de planejamento do Governo Federal. Os projetos de investimentos em turismo não podem se tornar ilhas de prosperidade econômica em áreas de pobreza social. (Estadão e Instituto Fórum do Futuro)

D.8. A Questão do Separatismo e a Integração do Pará

Estão em discussão e em diferentes estágios de tramitação no Congresso Nacional a criação de 18 novos estados e 3 novos territórios, o que elevaria o total de unidades da Federação para 48. A região com o maior número de unidades federativas seria a Região Norte.

Os estados com estágio de criação mais avançados são Gurgueia (PI) e Maranhão do Sul. Segundo a Frente Parlamentar sobre a Criação de Novos Estados e Territórios (instalada em 2003), "este seria um mecanismo para conduzir a divisão territorial do País como forma de reduzir as desigualdades socioeconômicas e favorecer o desenvolvimento das regiões menos assistidas pelo Poder Público".

O estado do Pará tem, nesse conjunto, movimentos político-administrativos para a formação de novos Estados (Tapajós, Carajás), sendo que para a criação do Estado de Carajás já ocorreu inclusive um plebiscito que resultou em um posicionamento negativo para a sua criação.

Se não conseguirmos compreender as razões históricas que levam os grupos sociais de uma região, dentro de determinado estado, a reivindicar a sua transformação em um novo estado, estaremos, como dizia Simon Bolívia "arando o mar". Sem entrar na questão do separatismo em uma unidade da Federação específica, é possível identificar vários contextos históricos em que o movimento para a criação de um novo estado emergiu. Citaremos algumas breves ilustrações baseados nas análises de Anne Markusen.

Sempre que uma região é rica em recursos naturais e a utilização desses recursos é determinada pelos interesses econômicos e ideológicos de outras regiões, surge o espaço político para movimentos separatistas, como ocorrido na Amazônia.

Um outro contexto: uma região se destaca no cenário nacional pela geração de excedentes econômicos expressivos de produtos primários (grãos, minérios), mas esses excedentes são beneficiados, industrializados e comercializados por grupos empresariais em outras regiões onde irá se concentrar a parcela maior do valor agregado de seus produtos. Aquela região se sente como se fosse um mega almoxarifado de recursos naturais onde as demais regiões vêm buscar as matérias-primas para o seu processo de acumulação de riqueza.

Uma situação histórica se destaca, também, quando há um desequilíbrio entre as áreas centrais de um país e suas áreas periféricas de menor desenvolvimento. Essas acabam por perceber que são vítimas de um processo de deterioração nas suas relações de troca se tiverem que se abastecer tão somente de produtos manufaturados por uma indústria pouco competitiva e altamente protegida nas áreas centrais de uma economia nacional em processo de industrialização tardia. Esse argumento aparece no Relatório do Grupo de Trabalho de Desenvolvimento de Nordeste (GTDN) elaborado sob a liderança de Celso Furtado para defender uma política nacional de desenvolvimento regional para os estados nordestinos.

Outros contextos históricos poderiam ser mencionados, como, por exemplo, a situação de países onde há fortes tensões e conflitos estruturais de interesse entre duas regiões, porque em uma prevalece um modo de produção capitalista com mercado livre de mão de obra, e na outra, um modo de produção pré-capitalista com mão de obra escrava (base para a Guerra Civil dos EE.UU. no século 19). Ademais, é possível que estados de maior dimensão geográfica não disponham de capacidade administrativa e financeira para a gestão dos problemas e das potencialidades de todo o seu território, deixando muitas de suas regiões em quase abandono, em termos da oferta de serviços sociais básicos (saúde, educação, segurança) e de infraestrutura socioeconômica (energia, transporte, saneamento básico). Os movimentos sociais dessas regiões podem não querer assistir passivamente à deterioração relativa da sua qualidade de vida. O inconformismo político pode, pois, gerar a busca do separatismo político-administrativo.

As regiões politicamente insatisfeitas consideram que, no atual contexto, dificilmente os seus problemas socioeconômicos (de pobreza, de qualidade de vida, de assimetria social) poderão vir a ter algum equacionamento no longo prazo. E que suas potencialidades econômicas (com base em recursos naturais renováveis e não renováveis) poderão permanecer latentes por muito tempo por absoluta fragilidade institucional dos governos estaduais que as administram. Ou seja, os cenários tendenciais apontam para sua persistência histórica nas entranhas do subdesenvolvimento.

O estado do Pará enfrenta os desafios de promover um processo de integração econômica e social de suas regiões por meio de três grandes vertentes, como ocorreu, por exemplo, em Minas Gerais, a partir dos anos 1970, quando se discutia o estado do Triângulo Mineiro. A primeira vertente se relaciona à necessidade de construção de um sistema de cidades mais equilibrado, destacando-se a organização de duas metrópoles de equilíbrio regional: Marabá e Santarém. Pelas suas dimensões geográficas, o Pará é carente não só de cidades de porte médio, assim como de polos microrregionais, que possam consolidar as funções urbanas de nível superior para melhorar a oferta de serviços de infraestrutura econômica e social para os habitantes em suas áreas de influência direta e indireta. Os objetivos de um programa de maior equilíbrio do sistema hierárquico de centros urbanos do Pará visam também a melhorar o potencial de atração de novos projetos de investimentos diretamente produtivos em metrópoles de equilíbrio regional e polos microrregionais.

Uma segunda vertente se refere ao baixo grau de mobilização do potencial de desenvolvimento do estado. Não há dúvida de que, no longo prazo, o Pará dispõe de uma das mais amplas potencialidades de crescimento econômico entre todas as 27 unidades da Federação. Entretanto, a sua contribuição atual para a formação do PIB brasileiro não passa de 2,3 por cento em 2022; em 2021, o seu PIB per capita representava apenas 0,59 do PIB per capita do Brasil; e o IDH-Índice de Desenvolvimento Humano (emprego e renda + saúde + educação) era, em 2021, de 0,690, bastante próximo do resultado mínimo (o do estado do Maranhão, de 0,676). Os desequilíbrios intraestaduais de desenvolvimento são intensos no Pará. E a mobilização de suas imensas e múltiplas potencialidades econômicas não se fará sem a estruturação de um sistema de instituições, de mecanismos e instrumentos de promoção industrial.

A terceira vertente causa impacto na frágil estrutura administrativa do governo estadual, tradicionalmente pouco flexível operacionalmente e com baixo nível de implementabilidade de programas e projetos de desenvolvimento sustentável. Muitos desses programas e projetos, para serem executados com eficiência e eficácia, pressupõem uma máquina administrativa com elevado grau de mobilização, de estímulos e de liderança, em um ambiente de confiança e de justiça distributiva.

Enfim, o que fazer com os contextos separatistas quando se busca a integração regional como um valor da maior relevância para a vida política de uma unidade da Federação? Procurar entender as razões das frustrações, das insatisfações e das inquietações dos grupos sociais que não se movem por oportunismos políticos ou por interesses velados; construir uma agenda de mudanças; transformá-la em planos de ação; e implementá-la com sequenciamento, cadência e intensidade. Tudo isso dentro de um estilo de planejamento participativo, a partir de experiências de desenvolvimento regional endógenas e sustentáveis.

Essa visão de futuro implica que a reestruturação do sistema estadual de centros urbanos, a organização de um sistema estadual de promoção de oportunidades de investimento e a reforma administrativa do Estado são tarefas que exigem a cooperação técnica e financeira do Governo Federal e dos organismos internacionais de fomento ao desenvolvimento com o Estado do Pará. (Instituto Fórum do Futuro)

D.9. A Diversificação da Base Econômica de Brasília

Quando Brasília foi construída, esperava-se que sua população total não ultrapassasse o patamar situado entre 500 e 600 mil habitantes, em 2000. O Censo Demográfico do IBGE já indicava, em 2000, que essa população superava os 2 milhões de habitantes. Em 2010, já era superior a 2,5 milhões de habitantes, encaminhando para um número em torno de 3 milhões de habitantes, em 2025.

Mesmo supondo que os fluxos imigratórios para Brasília fossem iguais a zero ao longo dos próximos anos, o próprio crescimento da sua força de trabalho iria exigir a geração de dezenas de milhares de novos empregos para absorver os novos entrantes nos diferentes mercados de trabalho na Capital e no seu entorno.

A principal base econômica de Brasília é formada pela administração pública federal, sendo que outras atividades relevantes, como construção civil, comércio varejista e demais serviços, são induzidas predominantemente pela dinâmica de expansão da base econômica. Não é possível esperar que essa base continue a crescer para gerar efeitos multiplicadores sobre as compras locais de bens e serviços capazes de absorver os novos e crescentes demandantes de emprego, uma vez que o setor público federal encontra-se restringido por um regime de ajuste fiscal.

É preciso, pois, diversificar a base econômica de Brasília visando a criar novos focos de dinamismo para sua economia, sob pena de se ver, de um lado, um grande número de famílias cada vez mais dependentes das políticas sociais compensatórias e, do outro lado, a formação de um estrato significativo de jovens desempregados, com elevada propensão à marginalidade social. Essa proposta ainda encontra fortes resistências entre muitos formadores de opinião arraigados em Brasília, que sonham com uma cidade restrita às funções administrativas federais na hierarquia urbana do País, como ocorre com as capitais de muitos países. Bonn, por exemplo, que foi capital da República Federal Alemã entre 1949 e 1989 tem, atualmente, pouco mais de 300 mil habitantes.

Mas como se diversifica a base econômica de uma cidade ou município? Existem modernas metodologias de planejamento urbano e regional que têm sido bem sucedidas quanto a esta questão, em diferentes países. Até mesmo no Brasil já se contam inúmeros casos de sucesso em municípios que sofreram um choque na sua base econômica devido a efeitos adversos da globalização, da vulnerabilidade de seu processo de especialização monolítica, da perda de competitividade inter-regional, etc.

A identificação, a promoção e a consolidação de novas atividades econômicas básicas que possam gerar alternativas de desenvolvimento sustentável para Brasília, não se limitam à produção de um estudo “de fora para dentro” , elaborado por especialistas e colocado à disposição das lideranças políticas e comunitárias locais. Ao contrário, trata-se de um processo de “autodescoberta” em que essas lideranças vão, ao longo do tempo da história do município e de sua área de influência, delimitando, por meio de iniciativas empreendedoras próprias, as “vocações definidas” locais e microrregionais.

A estratégia de promoção de novas bases para o sistema de geração de renda e emprego em Brasília deve levar em consideração o tipo de investimento que, em princípio, seja capaz de influenciar de forma efetiva o seu processo de desenvolvimento econômico e social. Há projetos de investimento estruturantes que são capazes de atrair outros novos investimentos devido às compras e vendas intersetoriais que realizam. Há projetos de investimentos aglomerativos em indústrias/setores que, em condições favoráveis (incentivos, infraestrutura econômica e social desenvolvida no município ou microrregião, acesso a financiamentos, etc.), atraem novos investimentos de uma mesma indústria, denominada de polo industrial, como, por exemplo, a indústria moveleira, a calçadista, confecções, etc. Há também os projetos de investimentos agrupados que são formados por investimentos isolados, mas que, para se concretizarem, exigem vários outros investimentos complementares, tais como a existência de externalidades e de indústrias e atividades de prestação de serviços especializados.

Ao longo do tempo, há inúmeras vocações definidas por empreendedores de Brasília que evidenciam elevado grau de competitividade sistêmica, conforme estudos realizados pelo SEBRAE, governo do Distrito Federal, associações empresariais do DF, universidades, etc. Citam-se alguns exemplos dessas vocações definidas, cujas potencialidades estão à espera de um processo de planejamento de médio e de longo prazo para serem devidamente mobilizadas como novos focos de dinamismo econômico: agricultura orgânica, a cadeia produtiva de tecnologia de informação e comunicação, a floricultura empresarial, o segmento de móveis de design, o turismo cívico ou de eventos, a indústria de vestuário profissional, etc.

Como destaca Michel Porter, os fundamentos da competitividade moderna estão no desenvolvimento científico e tecnológico incorporado nas organizações públicas e privadas. Nesse sentido, a sustentabilidade de uma base econômica tem muito mais a ver com a qualidade do capital humano e intelectual que comanda cada uma das suas atividades, do que com eventos efêmeros de natureza macroeconômica (apreciação ou desvalorização cambial) ou de políticas regionais (sistemas de incentivos em regime de guerra fiscal), que podem gerar competitividades espúrias. Não há pois como negar que, em Brasília, há uma mega concentração de capital humano e capital institucional que formam os potenciais locacionais mais expressivos para a diversificação de sua estrutura produtiva. Mas não podemos deixar de registrar casos recentes de revitalização de áreas economicamente deprimidas como o do desenvolvimento de biodiesel de dendê no estado do Pará, em áreas de desmatamento e degradadas (Estadão).

D.10. A Revitalização Econômica: Biodiesel na Amazônia

Não há, em nenhuma região do Planeta, um conjunto tão amplo e diversificado de recursos ambientais ou de capital natural como o que se observa na Amazônia, mesmo considerando que parte desse conjunto vem sendo dilapidado pelo uso predatório em atividades econômicas não sustentáveis, ao longo das últimas décadas. Entretanto, a região ainda se caracteriza, atualmente, por indicadores socioeconômicos extremamente precários para a maioria de sua população.

Como a Amazônia Legal poderá ter cerca de 40 milhões de habitantes no ano de 2050, não pode se contentar com os ritmos médios de crescimento econômico observados nos últimos anos, sob pena de se ampliarem as suas taxas de desemprego, de subemprego, desemprego disfarçado e de pobreza. Assim, é fundamental que se implante na região um número expressivo de projetos estruturantes de desenvolvimento sustentável, ao longo da próxima década.

Há inúmeras dificuldades para identificar, elaborar e implantar esses projetos por causa, principalmente, da desinformação sobre as efetivas potencialidades econômicas da Amazônia e de um conjunto numeroso de preconceitos sobre como lidar com o ecodesenvolvimento da região. Enquanto não se encontra uma trajetória estratégica de desenvolvimento sustentável para a Amazônia, há forças econômicas e sociopolíticas em ação, promovendo, cotidianamente, a erosão da capacidade regenerativa e da capacidade assimilativa dos ecossistemas regionais, enquanto escondem os seus interesses velados por meio do biombo da sustentabilidade ambiental.

Uma das oportunidades de investimento mais adequadas para a Amazônia, tanto do ponto de vista privado quanto do mérito social, é a produção do biodiesel de dendê em áreas de campos e pastagens, degradadas ou não, desde que em condições edafoclimáticas favoráveis ao cultivo. Essas áreas são gigantescas, pois se situam dentro do arco de desmatamento da cobertura florestal original, que se estima ter chegado em torno de 20 por cento nos dias de hoje.

Em primeiro lugar, já se dispõe da avaliação econômico-financeira de alguns desses projetos, implantados ou em fase de implantação. Eles despontam com altíssima taxa de rentabilidade privada e baixos índices de riscos sistemáticos ou específicos, calculados de forma bastante conservadora, tendo em vista as incertezas dos mercados de energia e das próprias inovações tecnológicas no campo da bioenergia. Os motivos para rentabilidade tão elevada são óbvios: preço relativamente baixo da terra e da mão de obra não qualificada, disponibilidade de zoneamento econômico e ecológico, controle de pragas, sementes selecionadas, tendência à equivalência de preço do biodiesel com o crescente preço do diesel mineral, etc.

Em segundo lugar, em um processo de avaliação socioambiental, os investimentos em biodiesel de dendê apresentam impacto ambiental significativamente benéfico para a sociedade, o qual se manifesta seja pela redução do consumo de energia não renovável e consequente diminuição das emissões atmosféricas, seja pela recuperação de áreas ecologicamente degradadas com o plantio da palma. Assim, a rentabilidade socioambiental dos investimentos supera a rentabilidade estritamente financeira pela incorporação, no fluxo de caixa, do valor econômico das externalidades positivas geradas pelos projetos. Pastagens são substituídas por palmeiras; resíduos são reaproveitados como fertilizantes ou combustíveis; é processada a recuperação das matas ciliares e respectivos mananciais, etc.

Finalmente, cabe registrar que, em função da baixa produtividade dos recursos naturais e da falta de oportunidades de emprego de qualidade dos municípios onde se localizam os investimentos, esses empreendimentos têm a capacidade de ampliar os níveis do emprego, da renda, da base tributável e das compras locais nas etapas de implantação e de operação. Além do mais, tem sido possível conciliar os grandes projetos de investimento em biodiesel através de parcerias com a agricultura familiar local, por meio de contratos de compra antecipada do dendê e da transferência de tecnologia na sua produção.

É preciso ficar claro, também, que, se as lideranças políticas e comunitárias locais não se organizarem e não se mobilizarem endogenamente para o aproveitamento das oportunidades que serão criadas pelos investimentos em biodiesel, todas as estimativas e cálculos previstos sobre os benefícios sociais e econômicos dos projetos poderão se frustrar ao longo do tempo. (Instituto Fórum do Futuro).

Há muitas experiências de desenvolvimento sustentável ao nível dos estados que ilustram a possibilidade de mobilizar recursos latentes institucionais, humanos e empreendedores da sociedade civil, através de um modelo de desenvolvimento endógeno dentro do estilo de planejamento participativo. Trata-se de políticas, programas e projetos que se organizam dentro do processo de planejamento para negociação. Há inúmeros projetos que se realizam no espaço local, regional ou microrregional (associações microrregionais de municípios, por exemplo). Se diante da escassez de recursos financeiros e fiscais as lideranças locais se tornarem conformistas, o cenário futuro das economias estaduais deverá ser pior do que se observa no presente. Como diz Peter Drucker: ”O melhor cenário é aquele que a gente constrói”