ANOTAÇÕES PARA O NOVO LUSTRO DA ECONOMIA BRASILEIRA: 2026 A 2030
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V. A CONSTRUÇÃO DE UMA NOVA POLÍTICA ECONÔMICA: ESTABILIZAÇÃO MONETÁRIA COM DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
V. A CONSTRUÇÃO DE UMA NOVA POLÍTICA ECONÔMICA: ESTABILIZAÇÃO MONETÁRIA COM DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
Paulo R. Haddad
Membro da Academia Mineira de Letras
Belo Horizonte I Fevereiro/2026
"Our lives begin to end the day we become silent about things that matter."
Martin Luther King, Jr.
"In all disciplines theory plays a double role: it is both a lens and a blinder. As a lens, it focuses the mind upon specified problems, enabling conditional statements to be made about causal relations for a well-defined but limited set of phenomena. But as a blinder, theory narrows the field of vision."
Hyman P. Minsky
"One may feel that insistence on the need for short-run pain (e.g. austerity) for the sake of long-run gain, when the short-run can last decades and the long-run may never happen, testifies to a refined intellectual sadism."
Robert Skidelsky
INTRODUÇÃO: OS OBJETIVOS DAS POLÍTICAS ECONÔMICAS E A CONCENTRAÇÃO DA ATENÇÃO
Quando se iniciar o novo mandato presidencial para o período de 2027 a 2030, a nova administração do Governo Federal irá encontrar o País com uma agenda repleta de problemas socioeconômicos e socioambientais. O Brasil está vivenciando, atualmente, um conjunto de problemas de natureza conjuntural devido às flutuações nos ciclos da economia (taxas de inflação ainda elevadas e instáveis; renivelamento dos níveis de emprego e de subemprego pós-pandemia da covid-19; um campo de tomada de decisões minado de incerteza e desconfianças; reestruturação da nova ordem econômica internacional pós-Trump; etc.) e também um conjunto de problemas de natureza estrutural (elevados índices de concentração de renda e riqueza; empobrecimento da classe média; persistência nos desequilíbrios regionais e ambientais de desenvolvimento; expansão do número de pobres e de miseráveis, etc.).
Para confrontar esses problemas, desde 2014 o Governo Federal vem formulando e implementando uma política econômica que se fundamenta no modelo de equilíbrio fiscal expansionista. Esse modelo prevê maiores níveis de consumo e de investimento no País se houver um equilíbrio nas contas do setor público consolidado (na administração direta e indireta dos três níveis de governo) apoiado em reformas de base (tributária, previdenciária, administrativa). O principal fundamento do modelo se baseia em duas ideias: a redução drástica dos gastos públicos e os limites do endividamento do setor público consolidado, ou seja, componentes de um modelo de política econômica típico de austeridade fiscal.
Em 2009, os economistas italianos Alberto Alesina e Silvia Ardagna, da Universidade de Milão, afirmaram que os governos poderiam impulsionar o crescimento econômico de seus países se reduzissem os déficits fiscais. Em outras palavras, gastando menos, ao invés de gastar mais, trariam de volta o crescimento. No ano seguinte, dois economistas norte-americanos, Carmen Reinhart e Kenneth Rogoff, destacaram que há uma linha vermelha que o governo não pode ultrapassar: se as suas dívidas excederem 90% do PIB, o crescimento econômico irá declinar. São propostas que geraram muitas controvérsias e questionamentos, embora tenham se tornado o conhecimento convencional para a formação de políticas econômicas, assumido com entusiasmo pelos mercados financeiros.
O cientista político Mark Blyth*analisou a ascensão e a queda da doutrina da austeridade ao longo de dois períodos da história intelectual desse conceito: 1692-1942 e 1942-2012 e concluiu que, em vários contextos, a austeridade fiscal expansionista não é uma política adequada. Não é adequada quando as taxas de juros estão próximas de zero e as taxas de crescimento e de desemprego não reagem às mudanças na política monetária. Não é adequada quando o conjunto das economias mais desenvolvidas está deprimido, não deixando espaço para as exportações de bens e serviços das economias periféricas menos desenvolvidas. Não é adequada para países membros de uma união monetária que não podem substituir autonomamente a insuficiência da demanda interna pela demanda externa, através da desvalorização monetária. Não é adequada quando um país precisa, simultaneamente, retomar o processo de crescimento e manter taxas reais de juros elevadas para conter uma inflação pelo controle da demanda agregada. Não é, portanto, para ser implementada como se fosse um receituário único, sem considerar o contexto histórico de cada país, os seus problemas e suas possibilidades.
No caso brasileiro, há duas questões que podem ser analisadas quanto a uma política de austeridade: o longo período de espera para a retomada de um processo de crescimento sustentado (sem flutuações tão intensas nos ciclos de negócios) e sustentável (= crescimento com equidade social e sustentabilidade ambiental) que pode não vir, e as razões para concentrar atenção apenas no objetivo da estabilidade monetária (meta inflacionária equivalente à das economias avançadas), face a tantos problemas estruturais resilientes.
John Richard Hicks (1904-1989) foi um dos maiores pensadores econômicos, sendo o primeiro economista britânico a ganhar o Prêmio Nobel, em 1972. Utilizou amplamente em seus estudos o conceito de "concentração de atenção" atribuído inicialmente a Herbert Simon. Nos seus escritos, há um equilíbrio entre os requisitos de análise teórica e o reconhecimento explícito da relevância da história e das instituições.
Hicks considera as múltiplas teorias econômicas a partir da "concentração de atenção". As teorias são dispositivos que focalizam com efetividade certos padrões causais, deixando de lado outros dispositivos possíveis: há pelo menos sete escolas de pensamento macroeconômico na atualidade e um grande número de escolas de teorias de desenvolvimento sustentável. As teorias são essenciais para a análise dos problemas e das possibilidades históricas. Mudanças no contexto histórico requerem mudanças na concentração de atenção dos analistas*.
Hicks não se apegava a uma única corrente de pensamento ou a um único modelo econômico. Era extremamente hábil em identificar similaridades e pontos de convergência e de complementação entre diferentes estruturas de análise dos problemas econômicos, pois para formular políticas econômicas não haveria uma única teoria no centro do discurso econômico. A relevância de teorias específicas tende a se alterar em função de circunstâncias históricas, e as implicações lógicas de eventos históricos não deveriam se confrontar com "os mais óbvios e amplos fatos". Daí concluir que a concentração deliberada de atenção é necessária para identificar as relações causais específicas. Os pontos principais de sua abordagem sobre a concentração/foco são:
Foco na Teoria da Empresa (Empresários): Hicks argumentou que os empresários não podem processar todas as informações disponíveis. Em cenários complexos, eles concentram sua atenção em variáveis-chave para tomar decisões, simplificando o processo de planejamento.
Expectativas e incerteza: Ao estudar a dinâmica econômica, Hicks observou que a formação de expectativas racionais ou planejadas depende de um "foco" de atenção limitado por parte do agente sobre o futuro.
Atenção em Grupos de Interesse: Em "A Theory of Economic History" (1969), Hicks analisou como as decisões econômicas, ao longo da história, foram moldadas pela concentração de atenção em grupos específicos e seus interesses, em vez de indivíduos isolados.
Em relação à atenção em grupos de interesse, a escolha das políticas econômicas se dá em função das ideologias prevalecentes. Nesse sentido, o modelo de equilíbrio fiscal expansionista é um filho bastardo do neoliberalismo. É possível, em cada período histórico, construir uma matriz de preferências de políticas (salarial, monetária, fiscal, ambiental, etc.) por parte de cada grupo social (rentistas, trabalhadores formais, trabalhadores informais, empreendedores rurais, empreendedores industriais, etc.).
Quando uma sociedade apresenta um conjunto de problemas conjunturais simultaneamente com um conjunto de problemas estruturais, a concentração de atenção não pode se limitar a um único objetivo (a estabilidade monetária) na expectativa de que, equacionando adequadamente esse objetivo, os outros problemas terão soluções derivadas ou colaterais. Assim, seguindo a lógica do modelo de equilíbrio fiscal expansionista, processado o equilíbrio nas contas públicas e no endividamento do setor público consolidado, "a mão invisível" dos mercados tenderia a equacionar todos os demais problemas. Entretanto, quando se dispõe de um único instrumento de política econômica (a taxa de juros) somente é possível atingir um único objetivo (a estabilidade monetária). Dada a interdependência estrutural do sistema econômico, a conquista de um único objetivo pode impactar os demais objetivos através de efeitos inesperados. Quando se eleva a taxa de juros reais para controlar o ritmo da inflação, há que se esperar: a. o aumento da concentração dentro da concentração da renda nacional; b. o desestímulo à acumulação de capital técnico (a formação bruta de capital fixo); c. a expansão do endividamento e a insegurança financeira das famílias; d. a estabilidade monetária como condição necessária, mas não suficiente, para a retomada de um processo de crescimento sustentado e sustentável. Em matéria de política econômica, os economistas no governo estão agindo como aprendizes de feiticeiros que desencadearam forças que não conseguem controlar até que se “desencantam antes da meia-noite”.
A AUSTERIDADE EM QUESTÃO
Em função das políticas macroeconômicas de curto prazo, adotadas para superar os impactos depressivos da crise financeira de 2008, ocorreram déficits orçamentários em muitas economias avançadas e expansões na dívida pública líquida de diversos países europeus. Na Inglaterra, onde havia um equilíbrio nas contas públicas até 2001, o déficit orçamentário foi de 8% do PIB em 2008.
Nas economias avançadas em conjunto e, nas mesmas datas, o déficit fiscal saiu de 2% indo para 7%do PIB, sendo que o endividamento saltou de 30% para 80%. Esses valores médios foram acompanhados de casos extremos como o da Grécia: déficit fiscal saltando de 6% para 16% do PIB. Não se pode, contudo, considerar que os déficits fiscais e os endividamentos líquidos das economias avançadas sejam resultantes de alguma tendência comportamental, mas simplesmente de uma conjuntura adversa que começou a ser superada ainda em 2009 e voltou a se agravar com a pandemia da covid-19.
Vale dizer que, quando as economias avançadas decidiram enfrentar os riscos de uma depressão econômica com elevados níveis de desemprego aberto através de políticas macroeconômicas anticíclicas do estilo keynesiano, as suas economias estavam mergulhadas em déficits e dívidas no setor público. Numa reunião em Toronto, no ano de 2010, os líderes das economias avançadas decidiram sincronizar os gastos financeiros de suas economias quando viram suas receitas tributárias encolherem e suas despesas em políticas compensatórias com os desempregados expandirem.
O ministro Wolfgang Schäuble da Alemanha (país que vivenciara uma grave inflação nos anos da sua reunificação) defendeu a tese segundo a qual, se todos os governos reduzirem os déficits fiscais simultaneamente nas principais economias avançadas, poderiam impactar positivamente a recuperação dos seus níveis de renda e de emprego. Passou a denominar essa proposta de “consolidação fiscal expansionista”. A maioria dos ministros das Finanças adotou consensualmente esse estilo da política macroeconômica de curto prazo.
A lógica dessa política tem muito a ver com as relações que se estabelecem entre os déficits através da dívida pública, a pressão inflacionária decorrente e a necessidade de a política monetária manter elevadas as taxas básicas de juros. Configura-se, assim, um regime de austeridade fiscal que pode ser analisado do ponto de vista de um breve histórico das políticas macroeconômicas*.
Antes de 1930, a teoria econômica era dominada pelo pensamento clássico: Adam Smith, David Ricardo, Robert Malthus, Karl Marx, John Stuart Mill, entre outros. Os clássicos utilizaram como fundamentos de sua análise as categorias de três classes sociais: os proprietários, os trabalhadores e os capitalistas. Procuravam explicar a dinâmica dos conflitos distributivos entre essas três classes na medida que o capitalismo avançava para um estado estacionário num período ultralongo. É evidente que alguns pensadores já eram pioneiros na análise dos fenômenos econômicos globais, ou seja, das características e do funcionamento do conjunto de uma economia através de agregados significativos. É o caso, por exemplo, de Jean-Baptiste Say, ao propor que “a oferta cria a sua própria procura”, a chamada “lei dos mercados” (loi des débouchés), a qual, em princípio, excluía as possibilidades de uma depressão econômica nas economias de mercado.
“Essa abordagem, baseada na hipótese implícita de que a moeda não pode ser demandada por si mesma, nega assim a possibilidade de superprodução global: há plena utilização recorrente das capacidades produtivas e do pleno emprego. Segundo o pensamento clássico, os preços são perfeitamente flexíveis e garantem o equilíbrio dos mercados. O papel da política econômica é, pois, reduzido: é apenas garantir o bom funcionamento dos mercados, isto é, uma evolução regular dos preços com uma evolução apropriada da massa monetária. Uma tal concepção é retomada pela escola neoclássica a partir dos anos 1970. (Valérie Mignon).
Quando ocorreu a crise de 1929 e as taxas de desemprego aberto em muitas economias avançadas se aproximaram de 25% da força de trabalho em cada país, caracterizou-se, de forma inequívoca, um regime de depressão econômica. Keynes contestou a lei de Say e afirmava não haver “mão invisível” capaz de reduzir o desemprego involuntário de milhões de trabalhadores ou capaz de coordenar os interesses de pleno emprego da sociedade*.
Propôs o que se denomina atualmente de políticas anticíclicas de defesa dos níveis de renda e de emprego, como uma série de novas concepções do funcionamento de uma economia capitalista:
o efeito multiplicador do aumento dos gastos públicos ainda que financiados por endividamentos e déficits orçamentários;
a preferência pela liquidez em um ambiente de incerteza diante do futuro da economia de maneira a perturbar a forma como a política monetária impacta a taxa de juros;
o papel da intervenção direta e indireta do Estado, indispensável mas sem descaracterizar a natureza das economias de mercado; etc.
No período do pós-II Grande Guerra até 1970, inúmeras economias capitalistas adotaram “o consenso keynesiano”, articulando mecanismos e instrumentos de política fiscal e de política monetária, consolidando um longo período de prosperidade que se estendeu até 1973 quando, a partir da crise do petróleo, muitas economias de mercado vivenciaram experiências de estagflação, a coexistência de inflação e desemprego. A partir desse momento histórico começaram a surgir diferentes versões da análise e das políticas econômicas:
a estabilidade do capitalismo democrático e progressista depende da sua estabilidade monetária e financeira, mas depende principalmente da sua capacidade de satisfazer as expectativas de melhoria das condições de vida da população; a implementação bem sucedida do modelo de equilíbrio fiscal expansionista é, pois, uma das condições necessárias para o progresso dessas melhorias, mas a concepção e a execução de políticas de desenvolvimento sustentável constituem as condições suficientes para se atingirem os 17 Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS);
uma economia com estabilidade monetária, mas sem processo de crescimento econômico a fim de que as novas gerações de jovens possam realizar os seus projetos de vida e os seus sonhos, abre o espaço para o populismo político; segundo o historiador Barry Eichengreen, da Universidade de Berkeley na Califórnia, o populismo representa uma ameaça para a estabilidade política, para a solidariedade social e, em última instância, para a democracia política; Eichengreen analisou os movimentos populistas, desde 1890, nos EE.UU., indo até o primeiro mandato de Trump, o Brexit, os movimentos anti-União Europeia e os partidos anti-imigração da Europa continental; no Brasil, como tem sido pífia a expansão econômica no século 21 em um contexto de desigualdades sociais e regionais profundas, é bom destacar as características do populismo político assim sumarizadas a partir de Eichengreen (2022)*.
“O populismo está florescendo em um contexto de nossa história de fraco desempenho da economia (a segunda década perdida de desenvolvimento), de desigualdades sociais e regionais profundas (estamos entre os países do mundo com maior concentração de renda e de riqueza, e sem políticas de desenvolvimento para as áreas economicamente deprimidas), de mobilidade social declinante (com milhões de brasileiros desempregados, subempregados e desalentados) e precário campo de oportunidades para as novas gerações (a taxa de desemprego entre jovens de 18 a 24 anos ficou em 29,8% no início dos anos 2020). As políticas econômicas de líderes populistas autoritários são danosas e destrutivas, e os seus impactos sobre as instituições são corrosivos. A melhor ilustração, no atual contexto brasileiro, é a desconstrução das instituições que formulam e implementam as políticas públicas ambientais, resultando em perdas irreparáveis de nossos ativos e serviços ambientais em todos os biomas, particularmente na Amazônia.
Outra característica do estilo populista de governar: o populismo arregimenta a população contra a informação e o conhecimento científico. Não há evidência maior disso, do que o comportamento das autoridades que ocupavam o governo Federal face à pandemia da Covid-19: desautorização das recomendações dos cientistas brasileiros de padrão técnico internacional e a crença tipicamente medieval em propriedades imaginárias dos benefícios no tratamento precoce.
Eichengreen ainda destaca duas características do estilo populista de governar que podem ser observadas nas práticas cotidianas do atual mandato presidencial (2022). O populismo é divisivo e provoca, recorrentemente, desacordos e tensões entre interesses conflitantes na sociedade. E as atitudes, que esses líderes estimulam, têm a capacidade de promover o que há de pior entre os seus seguidores”.
Quando determinado país passa por um longo período de baixo crescimento, há uma tendência de ocorrer um elevado grau de apatia e de baixa endogenia na população (ver Texto II), o que induz menor intensidade na mobilização de suas potencialidades, principalmente quando a política macroeconômica prevalecente demanda a elevação das taxas de juros em termos reais para o controle da inflação; não se desencadeia um ciclo de expansão econômica em uma sociedade quando não há inconformismo.
O sociólogo Guerreiro Ramos afirmava que a análise e a avaliação de um modelo ou de uma teoria tem que partir de uma redução sociológica, de uma premissa da perspectiva segundo a qual o objetivo de estudo não pode estar desligado de seu contexto histórico. Os próprios conceitos econômicos que são adotados em uma política econômica (PIB potencial, por exemplo) podem variar com os objetivos de mudanças que se deseja: política de estabilização (PIB potencial que ultrapassado acelera a inflação) ou política de desenvolvimento sustentável (PIB potencial antropocêntrico ou biocêntrico que define os limites de crescimento com preservação e conservação, e assim é um nonsense adotar o receituário de uma única escola de pensamento e adotá-lo para equacionar problemas socioeconômicos e socioambientais sem uma redução socioecológica.
III. A ECONOMIA BRASILEIRA EM TRABALHO DE SÍSIFO
Enquanto nos países avançados (particularmente da União Europeia) a crise fiscal teve como causa principal uma conjuntura desfavorável (a crise financeira de 2008, a pandemia da covid-19) que impactou negativamente as receitas tributárias e ampliou os gastos públicos nas áreas da saúde e das políticas sociais compensatórias, no caso brasileiro o déficit fiscal se configurou pelo descompasso entre as despesas públicas, que cresceram geometricamente a partir das legítimas políticas definidas democraticamente pela Constituição de 1988, enquanto as receitas tributárias cresceram aritmeticamente tendo em vista a desaceleração do crescimento econômico do País, desde 1980. Não há como deixar de classificar os déficits dos países avançados como de natureza conjuntural e os déficits do Brasil como de natureza histórico-estrutural. Se assim for, todos os governos brasileiros, de 2014 até os dias de hoje, têm perseguido a cartilha do equilíbrio fiscal expansionista a qual, contudo, varia de país para país segundo o contexto político-institucional de cada um; ocorre, no caso brasileiro, que o descompasso entre receitas tributárias (impostos, taxas, contribuições parafiscais) que crescem no ritmo lento do PIB (taxa de 2,2% ao ano no século 21) e, por via de consequência, a base tributária e os gastos públicos que se encontram em permanente pressão política para se expandir em função das necessidades das funções tradicionais do Estado (saúde, educação, justiça, segurança, infraestrutura econômica e social), das políticas sociais compensatórias, das políticas ambientais, etc. Como esse descompasso é recorrente ano a ano, fica a sensação de que a política adotada no início de cada mandato presidencial realizou um “trabalho de Sísifo” até o seu final*.
No caso brasileiro, as dificuldades para implementar programas de austeridade fiscal, as quais vêm despontando desde 2014, não estão apenas na resistência e na inflexibilidade do sistema político em definir as prioridades das despesas públicas que devem ser reduzidas, postergadas ou congeladas, mas também da evolução do lado das receitas. É evidente que um adequado sistema de avaliação dos programas, projetos e atividades que compõem um orçamento anual ou plurianual poderia definir o que fazer, como fazer, onde fazer e para quem fazer, segundo os objetivos de desenvolvimento sustentável da sociedade. O Governo deve avaliar, recorrentemente, a sua estrutura de gastos e adequá-la às prioridades atualizadas para equacionar os problemas socioeconômicos e socioambientais, segundo critérios de interesse maior da sociedade brasileira e não por critérios ad hoc de natureza clientelista para atender apenas às demandas da base política aliada. No limite, praticar uma experiência de Orçamento de Base-Zero para adequar a estrutura dos gastos aos objetivos de planejamento poderia vir a ser um mecanismo institucional politicamente adequado para confrontar o descompasso entre receitas e despesas potenciais no Orçamento Geral da União (ver Texto II).
Efetivamente, expectativas favoráveis no ambiente de negócios emergem com déficits fiscais sob controle e com taxas de inflação dentro da meta, o que pode facilitar a queda nas taxas de juros reais, implicando, antes de tudo, uma política macroeconômica de austeridade fiscal. Se bem-sucedida, essa política poderia expandir a demanda agregada e criar um círculo virtuoso de retomada de crescimento econômico. Mas, como afirmava Alice: dizem que o tempo resolve todos os problemas, mas quanto tempo?
O crescimento das fontes de usos (impostos, taxas, contribuições parafiscais) tem sido tão lento quanto o crescimento do PIB nas quatro últimas décadas, desproporcional à avalanche de usos alternativos dessas fontes, sendo intensa a propensão político-administrativa à formação de déficits fiscais, potencializada pelas contradições ideológicas da base do governo. Nesse contexto, a gestão pública acaba se limitando a selecionar quais problemas socioeconômicos e socioambientais deseja resolver, e geralmente são selecionados aqueles para os quais há maior mobilidade política no curto prazo a partir da base aliada no Congresso Nacional. Usualmente, a concentração da atenção das políticas públicas não ocorre hoje com os problemas da pobreza e da extrema pobreza (subnutrição, submoradias, etc.) os quais irão reproduzir a pobreza e a extrema pobreza amanhã.
Ocorre que o tempo da política é mais acelerado, menos flexível e menos tolerante do que o tempo da economia e a retomada do crescimento pós-ajustes macroeconômicos pode não acontecer no prazo compatível com a ansiedade e a paciência dos governantes ao longo de seus mandatos. Pois, afinal, a retomada do crescimento não ocorre apenas como subproduto cronológico de ajustes fiscais mas, principalmente, a partir da concepção e da implementação de projetos de desenvolvimento programados para serem implementados ao longo dos mandatos. Essa questão se agrava no último ano de um mandato presidencial quando, nas eleições ao nível federal e estadual, há uma tendência a ampliar intensamente os gastos públicos que impactam, no curto prazo, o desequilíbrio das contas públicas.
Os governos que adotaram esses fundamentos conceituais da austeridade fiscal em suas políticas econômicas foram conduzidos às seguintes decisões controversas:
para promover o equilíbrio fiscal e eliminar os déficits prevalecentes será necessário um corte tanto mais intenso nos gastos públicos quanto maior for o tamanho do déficit, e tanto menos intenso quanto maior for a possibilidade de elevar incrementalmente a carga tributária e outras fontes de fundos;
os critérios para os cortes, congelamentos ou contingenciamentos dos gastos públicos ocorrem, quase sempre, sobre os parcos recursos não vinculados do orçamento, de tal forma que serão reduzidos os recursos financeiros disponíveis para programas e projetos altamente prioritários e politicamente sensíveis para a sociedade (investimentos em infraestrutura econômica e social, políticas sociais compensatórias, etc.);
no caso brasileiro , como o déficit público é de natureza estrutural e não apenas o resultado de conjunturas desfavoráveis nos ciclos econômicos, o programa de austeridade fiscal incorporou adequadamente as reformas político-institucionais da Previdência, do sistema tributário e a administrativa, redundando em um novo Pacto Federativo;
há dificuldades de se implementar um programa de austeridade fiscal no Brasil pois, por trás de cada Real de despesa pública programada, há sempre um grupo estruturado e politicamente mobilizado de interesse social, regional, setorial produtivo, ou não produtivo, de tal forma que cortes, contingenciamentos, reprogramação das despesas se caracterizam como uma difícil arte de negociação política com o Congresso Nacional e com grupos organizados da sociedade civil, um convite a prováveis tensões sociais e políticas se o processo de implementação for realizado sem flexibilidade negocial, em termos de sequenciamento, intensidade e cadência das ações.
A avalanche de demandas sobre o que o governo precisa fazer visando a acelerar o crescimento, com equidade social e sustentabilidade ambiental na reconstrução do Brasil, é tão intensa que se comprometer com déficits fiscais zero ou com PPAs ambiciosos financeiramente passam a ser apostas de elevado risco político e lembra a história de Alice: “Ficou ali sentada, os olhos fechados, e quase acreditou estar no País das Maravilhas, embora soubesse que bastaria abri-los e tudo se transformaria em insípida realidade”. As consequências políticas da gestão orçamentária são profundas e levam a frequentes crises entre o Poder Público e o Congresso Nacional:
ao ter que negociar recorrentemente com o Congresso Nacional o processo de programação e de reprogramação do orçamento, cada administração do Governo Federal acaba direcionando o seu ideário político-ideológico para um processo de convergência pontuada e negociada com os partidos do Centro - por exemplo, na gestão Bolsonaro, os impactos socioeconômicos da pandemia levaram à uma política anticíclica de defesa do nível de renda do estilo Keynesiano e na atual gestão pratica-se, frequentemente, a política de estabilização monetária do estilo neoliberal; as restrições e as condicionalidades prevalecentes se impõem aos programas partidários que dão um passo à frente e dois para trás em seus objetivos doutrinários;
como as avalanches de demanda das políticas sociais compensatórias, de modernização da infraestrutura econômica e social, das políticas ambientais, etc., não encontram as fontes de fundos que necessitam para implementar efetivamente os seus compromissos eleitorais e promessas políticas, os governantes acabam fazendo de tudo um pouco: deixam obras inacabadas e inúmeros novos convênios assinados; serviços públicos e semipúblicos (meritórios) ofertados em quantidades insuficientes e precária qualidade; como consequência, vai se minando o capital político da gestão política dominante.
IV. A CONSTRUÇÃO DE UM NOVO CICLO DE EXPANSÃO DA ECONOMIA BRASILEIRA
Desde 2014, a economia brasileira vem andando de lado. O crescimento do PIB per capita é praticamente nulo. Houve anos de taxas negativas de crescimento e outros de taxas positivas de crescimento na década em que a pandemia da covid-19 provocou um declínio nos níveis do emprego e da renda dos brasileiros para, em seguida, induzir o renivelamento das atividades econômicas em 2021 e 2022. As taxas, quando apresentadas em gráfico, se assemelham à imagem de um eletrocardiograma com altos e baixos na sua evolução e não devem dar a ilusão de que se iniciou um ciclo de expansão sustentado.
Mas, ao longo do século atual, o crescimento econômico do Brasil foi inexpressivo; como destacado, enquanto nas duas primeiras décadas, a China cresceu no acumulado cerca de 345%, o Brasil cresceu apenas 26%, ficando entre os países de médio baixo crescimento.
O baixo ritmo de expansão da economia, desde 1980, provocou alguns graves problemas socioeconômicos e socioambientais: (ver Anexo I)
o aumento do número de famílias vivendo na pobreza e em extrema pobreza social, a ampliação do número de brasileiros que vivem em estado de subnutrição e de fome diuturna; pode-se observar a dinâmica dos patamares da pobreza: o empobrecimento de famílias. de classe média baixa e famílias das classes D e E se tornando miseráveis;
por descontinuidades nas políticas públicas de desenvolvimento regional, cujo macro objetivo era a construção de um processo de reversão da polarização espacial, as economias estaduais mais pobres do País ainda têm condições de vida bem inferiores às condições de vida das economias estaduais mais ricas: os maranhenses e os alagoanos, por exemplo, apresentam indicadores econômicos e sociais quase três vezes inferiores aos indicadores das áreas mais desenvolvidas; a insatisfação com essas assimetrias e desigualdades se manifesta junto às populações locais em movimentos políticos através de projetos no Congresso Nacional para a criação de novas unidades da Federação (18 novos estados e três novos territórios);
a disponibilidade de capitais intangíveis (humano, intelectual, social, institucional, etc.), componente necessário (juntamente com o capital físico) e suficiente para alavancar um processo de desenvolvimento sustentável, é distribuída assimetricamente entre as 27 unidades da Federação e os 5568 municípios brasileiros, impactando as suas potencialidades de desenvolvimento local; há, atualmente, cerca de 1700 municípios que sobrevivem em áreas economicamente deprimidas graças às políticas sociais compensatórias do Governo Federal (Sertão do Agreste do Nordeste, Vale do Jequitinhonha e Mucuri, quatro microrregiões do Vale do Rio Doce, etc.);
a busca frenética pelos ganhos de lucro e de riqueza levou um número cada vez maior de indivíduos e de organizações produtivas ao uso predatório ou não sustentável dos ecossistemas, particularmente durante as décadas recentes nos biomas do Cerrado e da Amazônia;
a fragilidade das contas públicas dos três níveis de governo tem deixado a qualidade e a quantidade dos serviços públicos essenciais (saúde, segurança, infraestrutura, educação, etc.) em precárias condições de oferta, particularmente nas grandes metrópoles (transporte coletivo, favelas com um número de habitantes superior ao de muitos polos microrregionais, etc.).
Todos esses e outros problemas estruturais têm melhores condições de serem equacionados se houver uma aceleração do processo de desenvolvimento sustentável do País no médio e no longo prazo, uma vez que provoca a formação de um maior excedente econômico, do qual uma parcela significativa pode ser utilizada para financiar as diferentes políticas públicas dos três níveis de governo. Essa aceleração dos desenvolvimento poderá ser estruturada através de um modelo de crescimento econômico globalmente competitivo, com justa distribuição da renda e da riqueza nacional entre diferentes grupos sociais e regiões e, finalmente, o uso e o não uso dos recursos ambientais através de políticas de conservação, de preservação e de reabilitação dos ecossistemas. Uma utopia? Mas como dizia Oscar Wilde “o progresso não é senão a construção de utopias”.
V. O CREPÚSCULO DA CRISE DE CRESCIMENTO
É uma tarefa inglória elaborar um cenário prospectivo de uma economia cuja evolução passa por forte inflexão causada por uma crise econômica, social e ambiental. Dois exemplos históricos podem ser ilustrativos dessa imensa dificuldade que, frequentemente, leva os economistas a erros grosseiros em suas projeções e em seus aconselhamentos sobre o que e como fazer para a superação da crise.
Em 1929, Irving Fisher, considerado como um dos maiores economistas norte-americanos, admitia que os preços das ações na Bolsa de Valores de Nova York “atingiram o que parecia ser permanentemente um plateau elevado”. No dia 15 de outubro daquele ano, afirmava que “esperava ver em alguns meses o mercado de ações na Bolsa de Valores bastante melhor do que está hoje”. Duas semanas depois, na chamada “Quinta–Feira Negra”, houve a quebra na Bolsa, os valores das ações despencaram, iniciando a dramática crise de 1929, a qual se estenderia por uma década, atingindo todos os países do mundo, embora com intensidade e impactos diferenciados.
Em 2003, Robert Lucas, Prêmio Nobel de Economia em 1995, laudava em seu discurso na American Economic Association, as conquistas e o sucesso da análise macroeconômica “ao transformar as depressões econômicas em problema do passado e resolvido efetivamente por muitas décadas”. Em 2008, ocorreu novamente uma depressão na economia mundial, sendo que, para alguns analistas, os impactos socioeconômicos foram mais profundos do que aqueles causados pela crise de 1929.
A questão fundamental é que o capitalismo, com a integração generalizada dos mercados financeiros no sistema, tornou-se um regime econômico marcado por uma sequência de instabilidades. E no processo de estabilização de uma economia instável germina a semente de uma nova instabilidade. Ficou no registro da história da humanidade o longo período de prosperidade do pós-II Grande Guerra até 1973, com a crise da OPEP gerando experiências de estagflação. Nesse contexto, não há como excluir a possibilidade de vir a ocorrer no País algum tipping point (ver Anexo 2)
Além do mais, cada crise tem características morfológicas específicas no contexto histórico em que ocorre, as quais inibem a adoção de soluções equivalentes às das crises anteriores. Em relação à crise de 1929, as atuais crises se dão em economias mais globalizadas, financeiramente mais especulativas, socialmente mais desiguais, mais propensas às rebeliões políticas dos movimentos sociais, mais predatórias dos ativos e serviços ambientais. Infelizmente, a crise de hoje não produz anticorpos para uma nova crise amanhã e são passíveis de tipping points (pontos de ruptura).
Em um ambiente de instabilidades sequenciais, onde os sistemas desestabilizados desenvolvem uma posição mais estável para se desestabilizar novamente, conforme previu Hyman Minsky, seria mais recomendável evitar projeções mecanicistas e estar atento aos infinitos detalhes que emergem diariamente dos diferentes sistemas nacionais e multilaterais de informações.*
A atual situação da economia brasileira não pode ser comparada a uma corrida de obstáculos em que um dos corredores, embora em ritmo lento, leva uma queda abrupta e desestruturante e, depois de algum tempo, retoma o seu percurso visando a atingir um bom desempenho (stop and go). A diferença básica é a de que, após uma queda de grande impacto, uma economia tem que mudar o seu roteiro para atingir os mesmos objetivos. Não há uma política econômica de uma vez por todas, pois uma crise mais intensa afeta comportamentos, instituições e, até mesmo, as regras do jogo de uma sociedade. Cada política econômica deve, pois, ser historicamente contextualizada, como indicava John Hicks.
Uma característica psicossocial desses momentos é a sensação entre os brasileiros de que não há saída que possa ser vislumbrada no horizonte. Não é o que ensina a nossa história, pois, desde a II Grande Guerra, conseguimos superar algumas dilacerantes crises financeiras e dessas experiências ficaram algumas lições.
É preciso renovar ideias pois, embora a economia seja única, ela tem muitas receitas. Não deve ser guiada por um voluntarismo inconsequente para resolver problemas socioeconômicos complexos e intrigantes. Não se deve enxergar, em diferentes circunstâncias enigmáticas, apenas aquilo que se quer ver. E, como as ideias não podem ser separadas de seu contexto histórico e social, precisamos, em crises inéditas, estar preparados para deixar de lado algumas ortodoxias dos manuais de Economia, construídas através do conhecimento fragmentado*.
A primeira regra do processo de planejamento para a superação de uma crise econômica é definir quais os problemas socioeconômicos e socioambientais que precisam ser resolvidos, que merecem uma concentração de atenção. A partir dessa delimitação vão se delineando as políticas, os programas e os projetos que são prioritários para o equacionamento dos problemas no médio e no longo prazo. Mas, para definir a trajetória histórica a ser construída pelo processo de planejamento, as ideias são imprescindíveis para dar substância, a fim de que metas e objetivos sejam conquistados. Elas são a base inicial para a concepção e a implementação das políticas públicas.
Como diz o cientista político Mark Blyth, as ideias, tomadas como parte de uma sequência geral de mudança institucional, reduzem incertezas, atuam como recursos para a construção de coalisões, empoderam protagonistas para contestar as instituições existentes, atuam como recursos na construção de novas instituições e, finalmente, coordenam as expectativas dos agentes, reproduzindo, portanto, estabilidade institucional.
Mas, há boas e más ideias em todo processo de planejamento. Uma má ideia é a de transformar uma condição necessária para se atingir um objetivo em condição necessária e suficiente. Como, por exemplo, a de considerar que concentrando-se os principais recursos políticos e institucionais da gestão pública no equilíbrio fiscal e financeiro, a retomada do crescimento econômico virá por acréscimo, pelas livres forças de mercado. A origem dessa narrativa está no que pode se denominar a fragmentação do conhecimento do pensamento econômico.
Alessandro Roncaglia, professor de Economia da Universidade de Roma, caracteriza os últimos cinquenta anos como um período de fragmentação da teoria econômica. As pesquisas econômicas se ramificaram em diferentes direções e os seus próprios fundamentos sofreram ampla diversificação. Para ele, essa era de fragmentação levou a uma intensa divisão de trabalho entre grupos de economistas substancialmente autônomos, que muitas vezes ignoram ou, de qualquer modo, não levam em conta como estão evoluindo as outras áreas do conhecimento científico, gerando a formação de especialistas em temas específicos, que levam para a formulação das políticas econômicas uma visão estreita da realidade econômica do país.
Ortega y Gasset, considerado por muitos o maior filósofo espanhol do século 20, definia o especialista como alguém que sabe cada vez mais de cada vez menos, alguém que se ocupa profissionalmente de um ramo particular de uma ciência. Muitos especialistas não se preocupam com a diversidade das diferentes abordagens sobre os mesmos problemas, sobre a própria diversidade desses problemas ou como a Economia tem muito que aprender com as outras Ciências Sociais.
A especialização em determinada escola de pensamento econômico pode levar a que alguns economistas, tomando decisões de política econômica de curto prazo, em uma sociedade multifacetada e complexa, venham a fazer afirmativas equivocadas do ponto de vista teórico e ingênuas do ponto de vista histórico sobre relevantes questões dos processos de desenvolvimento sustentável da sociedade. Nesse contexto, a Economia tem sido acusada de ser simplista e insular, ao desconhecer o progresso das demais Ciências Sociais, e de estar constantemente pronta para racionalizar os interesses utilitários dos grupos dominantes no sistema político.
A tendência atual na formação dos economistas que se apegam a determinada escola de pensamento é a do que se denomina de visão acumulativa, segundo a qual a análise econômica apresenta uma ascensão progressiva para níveis cada vez maiores de compreensão da realidade econômica. O ponto de chegada dos economistas hoje - a teoria econômica contemporânea - incorporaria todas as contribuições prévias do conhecimento econômico. (sic)
É o caso atual do modelo de equilíbrio fiscal expansionista, predominante junto às políticas de estabilização monetária de diversos países no pós-crise de 2008. A sua proposta assim se resume: reorganize as finanças do governo eliminando déficits primários e previdenciários através de algumas reformas político-institucionais pró-mercado, daí o crescimento econômico e a geração de renda e emprego virão por acréscimo, induzidos pelo clima de confiança e de expectativas favoráveis entre os diferentes protagonistas econômicos que produzem, que consomem, que investem. O futuro da economia estaria, assim, escrito nas reformas do presente.
Tudo isso é, contudo, uma hipótese que pode não acontecer. A experiência histórica do Brasil e de diversos países mostra que o processo de crescimento econômico não é um subproduto cronológico da estabilidade monetária. Estratégias específicas de crescimento são indispensáveis, entendendo-se por uma estratégia de crescimento políticas econômicas e arranjos institucionais mais subjacentes para desencadear um ciclo de expansão da economia, sustentando o seu dinamismo e dotando-a com resiliência a choques internos e externos ao longo do tempo.
VI. UMA NOVA POLÍTICA ECONÔMICA ANTES DA MEIA NOITE
Precisamos conceber e implementar uma nova política econômica baseada em três argumentos sumarizados em:
Há necessidade de se consolidar a consistência macroeconômica do País, sustentando e aperfeiçoando o modelo de equilíbrio fiscal expansionista, mesmo sabendo de suas limitações e dos efeitos colaterais indesejáveis, uma vez que o descompasso entre receitas públicas (que têm crescido lentamente com a desaceleração da expansão do PIB desde 1980), e as despesas públicas (que vêm se acelerando para financiar as indispensáveis e legitimamente definidas políticas públicas de crescimento econômico, de equidade social e de sustentabilidade ambiental, que são um componente essencial para consolidar a nossa democracia); como o único instrumento que vem sendo utilizado para evitar que o desarranjo das contas públicas impacte o processo inflacionário é a taxa de juros, torna-se absolutamente indispensável preservar a independência do Banco Central, resguardando-o de intervenções políticas oportunistas para evitar uma “argentinização da nossa economia”;
Diante desse descompasso, a busca do equilíbrio fiscal vem ocorrendo através dos congelamentos e dos contingenciamentos dos gastos públicos, de eventuais acréscimos na carga tributária, de ocasionais acréscimos de receitas de privatizações, de concessões ou de redução das sonegações fiscais, um trabalho de Sísifo face à avalanche de despesas reprimidas que têm resultado na perda da qualidade dos serviços públicos e semipúblicos e intensas tensões e insatisfações das famílias das classes C, D e E;
Sem saída? É evidente que não, pois se as despesas públicas para melhorar a qualidade dos serviços públicos e semipúblicos, para modernizar a nossa infraestrutura econômica e social, para consolidar as políticas sociais compensatórias, para conservar, preservar e recuperar os nossos ecossistemas nos seis Biomas, são absolutamente insuficientes e cada vez mais insuficientes no atual contexto político polarizado, não se deve aumentar significativamente a carga tributária, mas sim acelerar o crescimento do PIB, da Renda Nacional, da Riqueza Nacional, que constituem as fontes de fundos das Receitas Públicas dos três níveis de governo.
Vejamos um pouco de números, o que poderia ser denominado de uma forma de aritmética frívola:
1) De 1900 a 1980, o PIB cresceu em média 5% ao ano, destacando-se os seguintes períodos:
1940 – 1950: 5,9% ao ano
1950 – 1960: 7,38% ao ano
1960 – 1970: 6,17% ao ano
1970 – 1980: 8,63% ao ano
De 2000 a 2020, a taxa de crescimento foi de apenas 2,2%, com o crescimento demográfico anual de 1,7% ao ano, o crescimento da produção de bens e serviços para cada brasileiro foi insuficiente ou pífio; se o Brasil tivesse mantido a taxa de crescimento de 5% ao ano de 1980 a 2020, o brasileiro poderia ter o padrão de vida médio do italiano ou do espanhol atualmente;
3) A uma taxa de crescimento de 5%, o valor do PIB dobra de 14 em 14 anos, o que significa que as Receitas Tributárias do Governo Federal poderiam estar atualmente em nível superior a 7 trilhões de Reais ao ano, mais do que suficiente para ampliar melhorias e modernizar os serviços públicos e a infraestrutura econômica e social.
O nosso dilema é, pois, construir e implementar um ciclo de expansão com a condicionalidade de não se desorganizar ou de se desestruturar a atual política de estabilização monetária, a qual vem se mantendo ainda que sob enorme pressão vinda dos setores mobilizados da classe política e de segmentos da sociedade civil organizada. Para isso, é fundamental que os programas e projetos que irão compor um novo ciclo de expansão tenham pelo menos as seguintes características:
Sejam programas e projetos de desenvolvimento sustentável que atingem um processo de crescimento econômico globalmente competitivo, inclusivo na distribuição dos frutos do crescimento com justiça social entre famílias e regiões, e sustentável na preservação, conservação e recuperação dos ecossistemas dos seis biomas (Amazônia, Mata Atlântica, Cerrados, Caatinga, Pantanal e Pampas);
O financiamento dos programas e dos projetos seja não inflacionário e compatível com os objetivos da política de estabilização para evitar pressões adicionais sobre a estrutura dos gastos públicos no curto prazo;
Sejam programas e projetos em fase avançada de amadurecimento político-institucional para fins de implementação ou porque já estão em processo experimental finalístico ou porque já estão em fase operacional bem sucedida, ou seja, realísticos dentro do atual contexto histórico do Brasil e do Mundo, respeitando os “limites do possível”, projetos tais como: a. o Terceiro Salto Científico e Tecnológico da Agropecuária Brasileira com a formação de corredores de exportação de produtos intensivos de recursos naturais pelas novas Rotas da Seda; b. adoção ampliada do modelo de desenvolvimento da Terceira Itália para a promoção das aglomerações produtivas de micro e pequenas empresas: c. o desenvolvimento e a promoção de projetos de Bioeconomia na Amazônia; d. o New Deal verde e a produção nacional juntamente com a China e a Alemanha na indústria da mudança climática; e. exploração de petróleo na Margem Equatorial Brasileira; entre outros projetos.
Que tenham passado pela avaliação financeira tradicional com sucesso, assim como pela avaliação socioambiental do Banco Mundial/OCDE/BID, com positiva taxa interna de retorno socioambiental;
Que contribuam intensamente para viabilizar soluções para os principais compromissos assumidos pela atual administração do Governo Federal e dos governos estaduais durante o processo eleitoral de 2026, a fim de que possam assumi-los e liderá-los com intensidade e determinação política.
O Brasil tem se situado entre as dez maiores economias do mundo, com um PIB nominal superior a 2,26 trilhões de dólares (FMI), um valor bruto da produção (VBP) em torno de 30 trilhões de Reais e um valor de 340 bilhões de dólares das exportações dinâmicas e diversificadas.
A menos que ocorram políticas econômicas equivocadas e voluntaristas, dificilmente uma economia como a brasileira, com uma diferenciação produtiva ampliada, poderia ter taxa de crescimento anual negativa.
Assim, tem sido comum os governos incumbentes se encantarem com os eventuais resultados de taxas flutuantes e instáveis de crescimento em torno de 2% a 3% ao ano, o que é meno male diante dos riscos de uma semiestagnação da nossa economia, mas rigorosamente insuficientes e frustrantes para equacionar as questões estruturais do País, um descontentamento que poderá vir a ocorrer durante o próprio mandato de um governo, como “Cinderela após a meia-noite”.
De 1979 a 1990, Margaret Thatcher foi a primeira-ministra do Reino Unido e cunhou a expressão “não há alternativa” (TINA – There is no alternative) para justificar a sua política de austeridade fiscal, visando a encolher o papel do Estado na economia através dos cortes nos gastos públicos e do controle dos limites da dívida pública consolidada e que ocorreu principalmente através dos cortes nos gastos com o Estado do Bem-Estar (Welfare State) e de um programa de privatização e de desregulamentação, o qual é denominado neoliberalismo.
Desde 2014, o Brasil vem adotando uma ou outra forma desse modelo de política econômica (modelo de equilíbrio fiscal expansionista) na expectativa de que a estabilidade monetária possa promover a retomada de crescimento sustentado e sustentável. Essa política tende a criar condições para, eventualmente, estimular as atividades de consumo e de investimento através do controle da inflação e da redução das taxas de juros, mas não para criar um processo de desenvolvimento sustentável sem a formulação e a implementação de projetos que possam ter financiamento não inflacionário, que sejam realistas e viáveis no atual contexto da economia brasileira e mundial, e que contribuam para o tríplice objetivo de crescimento econômico, globalmente competitivo, com equidade social e sustentabilidade ambiental. (ver Anexo I)
Se, no novo mandato presidencial, insistirmos numa política econômica fundamentada apenas em uma versão aperfeiçoada da consolidação fiscal expansionista, sem complementá-la simultaneamente com políticas de desenvolvimento sustentável, estaremos mergulhando o Brasil num campo de alternativas precárias do ponto de vista político-institucional, principalmente quando consideramos as imensas oportunidades perdidas para acelerar o nosso crescimento econômico, com distribuição da renda e da riqueza e com preservação, conservação e reabilitação dos nossos ecossistemas. Precisamos sair do atual conformismo e arriscar uma aventura histórica de Grande Transformação. Pois, como diz Peter Drucker: “Existe o risco que você não pode jamais correr, e existe o risco que você não pode deixar de correr”.
Referências:
Julia Lynch – The Regimes of Inequality: The Political Economy of Health and Wealth – Cambridge, 2020.
Paulo R. Haddad – Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS). Narrativas para a Construção do Futuro. Caravana/e-Galáxia, 2023.
Paulo R. Haddad – Amazônia: Crise Social e Crise Ambiental, Caravana, e-Galáxia, 2023
Niall Ferguson – Doom: The Politics of Catastrophe, Penguin, 2021.
Michael Common and Sigrid Stagl – Ecological Economics. Cambridge University Press, Part III, Governance, 2005.
Jared Diamond, geógrafo e ornitólogo, escreveu o livro Colapso – Como as Sociedades Escolhem o Fracasso ou o Sucesso. e-book Amazon, cap. 15
PNUMA – TEEB: The Economics of Ecosystem and Biodiversity, Earthscan, 4 vol., 2010
no livro The Road to Freedom:Economics and the Good Society, Josef E. Stiglitz, Prêmio Nobel de Economia, faz uma análise crítica do neoliberalismo e propõe um modelo de capitalismo progressista. Norton, 2024.
*ver Danielle Alencar Parentes Torres e Adriana Mesquita Corrêa Bueno. Breve Panorama da Bioeconomia no Brasil, EMBRAPA, 2022.
Paulo R. Haddad – Brasil: Uma Nova Política Econômica. Instituto Fórum do Futuro, 2025 (onde estão detalhados os projetos mencionados no texto).
Alessandro Roncaglia – The Wealth of Ideas – A History of Economic Thought: Cambridge University Press, 2009 N
ANEXO I
O IMPÉRIO DO CURTO PRAZO E SUAS CONSEQUÊNCIAS
Na Constituição de 1988, estabeleceu-se a base fundamental para a sistematização do planejamento no Brasil, cabendo destacar o Artigo 165 na sua versão original:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
-------------------------------------------------------------------------------------
§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.
Essa sabedoria convencional da Constituição de 1988 foi politicamente pensada para sistematizar as ações de curto, médio e de longo prazo de cada mandato presidencial. Especificamente, o plano de longo prazo define, a partir de consultas formais e informais à sociedade civil, o país que queremos para as atuais e futuras gerações. As suas diretrizes são a base fundamental para orientar as LDOs e os orçamentos anuais. Tudo isto deve estar em sintonia com os compromissos eleitorais do novo mandato presidencial, o qual se torna o principal responsável pela implantação de um processo de desenvolvimento sustentável no Brasil (= crescimento econômico globalmente competitivo + equidade social + sustentabilidade ambiental). É bom lembrar que, em setembro de 2015, o Brasil juntamente com os demais Estados Membros das Nações Unidas se comprometeu com a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável.
Desde 2014, o Governo Federal vem concentrando os seus recursos humanos e institucionais na formulação das políticas de curto prazo, ora no combate à aceleração inflacionária, ora no ajuste das contas públicas. Com a exceção solitária de algumas iniciativas setoriais de poucos órgãos da administração direta e indireta, as atividades de planejamento de médio e de longo prazo vêm sendo postergadas. Mesmo as exceções que podem ser mencionadas foram apenas particularmente implementadas ou não saíram do papel.
O fundamento conceitual dessa estratégia tem sido o modelo fiscal expansionista, gerado na onda do neoliberalismo, o qual propõe que, sem equilibrar as contas consolidadas do setor público, a retomada do crescimento econômico é praticamente impossível. Uma das implicações desse fundamento político-ideológico é a necessidade de se controlar o sistema de planejamento (“uma fonte incessante de novos gastos públicos”) e limitá-lo, formal e informalmente, ao Ministério da Fazenda, o vigilante da austeridade.
Para economistas que tiveram sua formação profissional estritamente nos mercados financeiros onde, em geral, o que conta são as decisões especulativas de um dia após o outro, o planejamento de longo prazo pode ser considerado uma atividade supérflua. A sua preferência é por eliminar incertezas no curto prazo, induzidas pela política econômica que impactam negativamente as suas expectativas racionais. Daí o mercado financeiro celebrar esse modelo de política econômica que põe ordem num “governo gastador” e no “excesso dos gastos privados” através de taxas reais de juros exorbitantes. A área econômica frequentemente se limita à gestão do orçamento e do caixa.
Todo governo tem que dispor de estruturas de planejamento, que possam exercer as funções programáticas de mitigar, de compensar e de transformar. Mitigar certos impactos maléficos e desastrosos, como os das mudanças climáticas. Compensar muitas desigualdades sociais, como a concentração da renda e da riqueza. Transformar estruturas produtivas anacrônicas com a incorporação de inovações científicas e tecnológicas.
O hábito que se criou nas burocracias estatais, desde o fim das últimas experiências bem sucedidas de planejamento de longo prazo, no início dos anos 1980, de atuar através de uma sequência interminável de intervenções casuísticas não pode perdurar. Sem uma perspectiva de longo prazo em suas ações, dizia Jean Ladrière, da Universidade de Louvain, os agentes e as instituições governamentais se entrelaçam nos mecanismos que eles próprios criaram e passam a ser conduzidos por uma espécie de processo acumulativo aparentemente sem limites. Ao sobrepor ações de curto prazo, desencadeiam forças que não podem controlar, induzem efeitos inesperados, promovem desencontros e expectativas e chegam à perda de confiabilidade junto à opinião pública. O tempo da economia e o tempo da política se confundem gerando decisões casuísticas ou oportunistas, ficando o sentimento na população de que a economia caminha sem rumo, sem planejamento.
É preciso articular as políticas econômicas de curto prazo (de austeridade fiscal, por exemplo) com o planejamento de longo prazo, o qual funciona como uma lanterna de popa a orientar o que fazer, como fazer e para quem fazer também no curto prazo, sem comprometer os objetivos de longo prazo, uma orientação indispensável para que os governantes possam executar os seus compromissos prioritários junto à população.
À época de sua criação, o Ministério do Planejamento era responsável por múltiplas funções. Dentre elas, destacava-se a função de coordenação geral das políticas, programas e projetos do Governo Federal. Incluía também a articulação com as ações que envolvem estados e municípios. Essas ações são de natureza multissetorial e multirregional, necessitando de diferentes dimensões programáticas. São ações interdependentes e transversais para alcançar um objetivo de interesse comum dos órgãos da administração direta e da administração indireta e de absoluta e inequívoca prioridade para o povo brasileiro. São ações integradas às políticas públicas, renovadas para se adequar aos tempos presentes.
A coordenação geral dessas diferentes ações não pode ser realizada por um ministério setorial, mas pelo ministério de maior centralidade administrativa, que tenha como missão institucional coordenar todas as ações governamentais nas quais a transversalidade institucional ocorra.
No afã de implantar a doutrina do liberalismo econômico à outrance, foram levadas de roldão as funções que eram exercidas pelo Governo Federal. Entre essas funções destaca-se a de coordenação geral. O sistema de planejamento foi reduzido a um braço orçamentário do Ministério da Economia que, eventualmente, publicava um "plano de governo" no Diário Oficial, que ninguém sabe e ninguém viu. Plano tem que ter a participação dos segmentos organizados da sociedade civil na sua elaboração, implementação, controle e avaliação. O plano de governo é elaborado e implementado para realizar as aspirações da sociedade civil. Sem um plano consistente no curto, no médio e no longo prazo, como dizia um deputado inglês, o Governo fica como Cristóvão Colombo - quando saiu do Porto de Sevilha não sabia para onde ia, quando chegou à América não sabia onde estava e o tempo todo pago pelos contribuintes espanhóis.
Toda experiência bem-sucedida de planejamento é permeada, destacadamente, por duas instâncias formais. Uma instância teleológica, onde se delimitam finalidades, objetivos e metas a serem perseguidos. E uma instância processual, onde se definem os procedimentos ou conjunto de etapas, de estágios e de módulos, de métodos a serem mobilizados, levando em consideração as próprias vicissitudes de sua implementação.
Visto pela ótica das duas instâncias, pode-se afirmar que, atualmente, o Brasil é um país que caminha a partir de decisões ad hoc, numa sequência de casuísmos de curto prazo, o que deixa a economia sem rumo, nas “mãos invisíveis” dos mercados que, frequentemente, se transformam em punhos cerrados contra os direitos sociais da população.
Quando procura se distanciar do contexto histórico utilizando uma linguagem abstrata, ao nível da instância teleológica, utilizada para camuflar os conflitos implícitos em propostas genéricas, começam a surgir os verdadeiros dilemas a serem enfrentados, visto que existem conflitos de objetivos e metas nas ações finalísticas entre grupos e classes sociais, regiões, setores produtivos.
É evidente que em um ambiente de tantas incertezas ao nível econômico e político de um país imerso em processos de semi estagnação econômica, de empobrecimento da população e de degradação ambiental, planejar o futuro é uma aventura de grande risco político.
Os PPAs elaborados nos últimos anos foram meros documentos formais necessários para exercer o ritual do Art.165. Serviram também para a equipe econômica adiar as demandas dos ministérios e órgãos setoriais, transferindo as suas necessidades de recursos fiscais e financeiros do presente para uma cornucópia imaginária no futuro. Foram PPAs que escancaravam o seu ilusionismo ao construir os fluxos de caixa plurianuais necessários para sua execução. Funcionavam como “as mentiras plausíveis” mencionadas por Keynes.
Em um seminário realizado nos EE.UU., o grande pensador econômico Abba Lerner defendia o argumento do que se denomina de finanças públicas funcionais para superar recessões econômicas e provocou um debate sobre as políticas econômicas propostas por Keynes, que se preocupava com a política fiscal, dívida pública e tudo isso. Keynes olhou para o lado para ver se havia alguém da imprensa e criticou: “É a arte dos governantes dizer mentiras, mas precisam ser mentiras plausíveis”.
ANEXO II
TIPPING POINT
Há algumas expressões em outros idiomas que, quando traduzidas para a Língua Portuguesa, perdem força. Por isso, é preferível mantê-las no original. Um exemplo é “tipping point”, expressão que significa um ponto crítico no processo de evolução de um fenômeno ou evento que conduz a um desenvolvimento irreversível ou até mesmo a um retrocesso inevitável. O termo tem sua origem nos estudos de epidemiologia e é utilizado quando uma doença infecciosa atinge um ponto para além de qualquer habilidade local no sentido de controlar seu espraiamento mais amplo. É muitas vezes considerado como um ponto de inflexão, em geral provocado por algum evento menos significativo e aparentemente inesperado. Nesse sentido, há desastres ambientais que ocorrem como tipping points (rompimento de barragens) e outros que ocorrem de forma lenta e silenciosa, mas irreversível (a savanização da Amazônia).
Alguns exemplos de tipping points podem ser ilustrativos. Selecionamos cinco: dois de arte cinematográfica, dois de eventos econômicos magnificentes e um de mudança climática.
No filme Tempos Modernos, de Charlie Chaplin, um grupo de operários descansa no horário de almoço na rua em frente à fábrica na qual trabalham e onde estão insatisfeitos com o que fazem e com o que recebem. Passa um caminhão carregado de explosivos com uma bandeira vermelha, sinalizando que a carga é perigosa. A bandeira cai. Chaplin pega a bandeira e corre atrás do caminhão, levantando-a para ser entregue. Os trabalhadores se erguem imediatamente, iniciando uma rebelião em marcha de protesto. A cena é de 1936, nos Estados Unidos, no contexto da depressão econômica de 1929.
No filme Mary Poppins, da Disney, um diretor de banco convence seu filho a levar suas economias para depositá-las no banco em que trabalha. O banqueiro, rígido e severo com os filhos, leva o filho à reunião de diretoria do banco para provar que, apesar das dificuldades financeiras que a instituição está atravessando, o ambiente ainda é de confiança dos correntistas e dos novos depositantes, como demonstra a presença do seu filho. O menino assustado, sentindo o clima tenso na reunião da diretoria, sai correndo em direção ao saguão principal do banco e grita que nunca irá depositar sua poupança ali. Os clientes presentes se assustam também e dão início, então, a uma corrida bancária irreversível. A cena se passa em Londres, em 1910.
No livro “O Cassino Climático”, William Nordhaus, da Universidade de Yale, afirma que quando um sistema experimenta uma profunda descontinuidade no seu comportamento ocorre um tipping point. E que o tempo exato e a magnitude de tais eventos são quase sempre impossíveis de predizer. Eles podem ocorrer rapidamente e inesperadamente ou podem até mesmo não ocorrer. Cita como exemplos em relação às mudanças climáticas o colapso de grandes geleiras, mudanças em larga escala na circulação oceânica, processos de realimentação em que aquecimento provoca mais aquecimento.
As ilustrações econômicas são de crises financeiras, tipping points com os quais analistas da macroeconomia estão familiarizados. Um caso é o da crise bancária, na qual as pessoas, ao acreditarem que uma corrida bancária vai acontecer, acabam provocando-a, numa expectativa ou profecia auto confirmada.
O segundo caso é mais grave e se refere à sequência de crises nas economias nacionais, iniciada com a falência do Banco Lehman Brothers, em setembro de 2008. Para Nordhaus, ninguém antecipou como seriam profundos os custos econômicos e sociais dos pânicos financeiros, nem compreendeu o quanto era frágil o próprio sistema financeiro. Falava-se, à época, da Grande Moderação do capitalismo e do fim dos ciclos econômicos recessivos ou inflacionários.
Pois bem, a economia brasileira já está acumulando um longo período de quase-estagnação ou de recessão econômica. Nesse contexto, já se somam milhões de brasileiros desempregados, subempregados e desalentados, acumulando uma avalanche de insatisfações, frustrações e de infelicidade. Nessa avalanche, agregam-se os que estão perdendo o valor de sua renda real, os que estão inconformados com a crescente perda de qualidade dos serviços públicos essenciais e os que contestam os impactos concentradores de renda e de riqueza da atual política de austeridade fiscal.
Não se trata de ser pessimista ou até mesmo catastrófico, mas o Governo Federal deveria executar ações programáticas para a retomada do crescimento, da renda e do emprego na economia brasileira e, especificamente, em algumas das fragilizadas economias estaduais e regionais, sob pena de assistir, eventualmente, a uma onda de protestos, de rebeliões e de movimentos de rua num clássico exemplo de tipping point da crise econômica e social. Da mesma forma, deveria fortalecer as instituições que formulam, estruturam, implementam e supervisionam as políticas públicas ambientais.